巨頭的詛咒？近期歐美對大型科技公司發動反壟斷行動
2020.11.06
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壹、新聞重點
《金融時報》（Financial Times）2020年10月12日報導，歐盟正在草擬一份針對大型網路公司的「黑名單」，其中可能包括臉書（Facebook）、蘋果（Apple）等，其目的在於限制這些公司的市場影響力，並對它們實施相較於它們規模小的公司更為嚴格的監管規則。10月21日，媒體也報導美國司法部（Department of Justice）聯合11個州政府，對谷歌（Google）發起反壟斷訴訟，指控後者在搜尋（online search）與搜尋廣告（search advertising）有扼殺競爭之嫌。在10月稍早之前，美國眾議院司法委員會反壟斷小組與參議院司法委員會也分別發布調查報告或舉行聽證會，要求針對谷歌、蘋果、臉書、亞馬遜（Amazon）等公司採取反壟斷措施；美國貿易委員會（Federal Trade Commission）據傳也將在11月對臉書做出相關決議。[1]
貳、安全意涵
一、疫情下政府表態強化監管科技公司
歐盟與美國政府近期針對這些網路科技公司推出多項措施，或許只是時間上的巧合；一方面，上述部份行動或法案的形成背後早已發展多時，並非突然之舉，另一方面，這些措施目的均涉及到限制科技公司的市場影響力，這顯示政府已決定在與相關企業的互動上展現出更大的權力支配性。新冠肺炎疫情的爆發，則可能催化了這個過程。
在過去數個月間，歐盟地區以及英國制定「接觸者追蹤（contact-tracing）應用程式」的例子表明，科技公司已經握有比許多國家的政府更為龐大的個人數據。一旦這些公司不願意配合，政府在應對防疫的措施上將有許多關鍵步驟難以突破，甚至必須因此遷就科技公司的政策。政府部門應深刻體會到數據貫穿現代社會生活環節的現實。並且，谷歌、蘋果、臉書、亞馬遜在疫情期間憑藉其優勢不斷獲利與擴張，也促使政府願意採取更大程度的監管意願。
在2020年7月底由美國眾議院司法委員會的反壟斷小組所舉辦的一場聽證會中，與會的議員當時就指出，上述四大科技巨頭如今在市場上已經都分別佔據關鍵角色，有足夠能力，也有意願影響、控制資訊或市場的通路。除此之外，它們在數位建設上相較於對手的優勢，也使得它們幾乎不存在實質的競爭對手。這些因素均從不同面向影響政府作為。[2]
二、法律面監管架構重視市場創新
歐美政府目前對科技公司的訴求均以限制其在市場幾近壟斷地位為首要，主張藉此得以恢復市場競爭性，使後續創新成為可能。美國政府從行政部門到國會多運用現有的法律框架，特別是反壟斷法；在這樣的脈絡下，論者多以過去美國政府與微軟公司的反壟斷訴訟案為比較參考對象。
與此同時，歐盟的訴求則結合其對網路空間安全、數位內容監管與市場支配的關注。從歐盟本月初剛推出的《數位服務法》（Digital Services Act）來看，整個草案原則上完全承襲歐盟重視保障平台創新空間以及使用者數據保護的雙重精神。該法試圖強化歐盟對數位內容監管的法律架構，使監管機構明確數位內容服務提供者的責任以及數位平台使用者的權益，包括他們可能面臨的風險等。易言之，歐盟視業者為數位服務的守門人（gatekeeper），後者與前者將保持緊密的合作關係。此外，歐盟試圖在監管及市場創新兩方面取得平衡。法案要求科技公司須與競爭對手分享數據，使後進較弱小的企業競爭者得進入歐盟數位服務市場，期望能為消費者提供足夠多元的產品選擇。[3]
參、趨勢研判
一、強化對科技公司的監管正成為全球現象
隨著隱私保護與數據儲存等相關議題日益獲得大眾重視，政府部門對於科技鉅頭支配國內市場的省思與反制政策，已不光是發生在歐美地區，亞洲地區也已經出現迴響。近來，韓國公平貿易委員會（Korea Fair Trade Commission, KFTC）就公開表示正在調查谷歌是否妨害「行動應用程式市場」與「操作系統市場」的競爭性。委員會也表示將會在2020年底前將相關調查結果擇一交予審議機構。印度國會也被報導將在近期召開聽證會，要求亞馬遜、臉書、谷歌、推特等公司代表出席，參與該國正在進行的個人及非個人的數據儲存法案制定過程。[4] 可以預見的是，類似的行動或法案將會在越來越多國家出現，而科技公司在各國被限制擴張市場的結果，也將重新定義它們與當地政府的互動關係，並可能為各國在地的網路服務業者帶來新一波的成長機遇。[5]
二、國家主權概念可能扞格跨國政府間的合作
儘管各國政府的行動均顯示政府有意願針對科技公司採取更大程度的監管措施，但多數大型網路科技公司隸屬於美國公司的事實卻可能影響政府間在此一議題上的合作。換言之，各國制定的政策可能被美國政府視為對己身利益的損害，甚至是對國家的侵犯。從仍然在進行的美國─歐盟貿易談判以及歐盟會員國家試圖向科技公司開徵「數位稅」引發美國反彈的例子表明，美國政府目前並無與歐盟攜手共同處理科技公司監管的意願。在11月之後，不論川普總統連任或者是拜登入主白宮，短期間相關路線預料將不會有所大轉變。[6]
[1]哈維爾‧埃斯皮諾薩，〈歐盟草擬黑憑單遏制科技巨擘〉，《金融時報》，2020年10月12日，http://www.ftchinese.com/premium/001089749?topnav=innovation&archive；卡齊姆‧舒伯、基蘭‧斯泰西、理查德‧沃特斯，〈美國司法部對谷歌提起反壟斷訴訟〉，2020年10月21日，http://www.ftchinese.com/story/001089882?topnav=innovation；Margi Murphy, “Google Faces break-up over US Government Claims that it Violates Monopoly Law,” The Telegraph, October 20, 2020, https://www.telegraph.co.uk/technology/2020/10/20/us-charge-google-violating-federal-competition-law/; Reuters Staff, “U.S. May File Antitrust Charges Against Facebook As Soon As November: Newspaper,” Reuters, October 24, 2020, https://uk.reuters.com/article/us-usa-facebook-antitrust/u-s-may-file-antitrust-charges-against-facebook-as-soon-as-november-newspaper-idUKKBN2782XY。
[2] James Clayton, “Tech giants Facebook, Google, Apple and Amazon to face Congress,” BBC News, July 29, 2020, https://www.bbc.com/news/technology-53571562.
[3] James Titcomb, “Microsoft’s Bitter Antitrust Fight Two Decades Ago is A Warning for Google” The Telegraph, October 26, 2020, https://www.telegraph.co.uk/technology/2020/10/26/microsofts-bitter-antitrust-fight-two-decades-ago-warning-google/; Niombo Lomba and Tatjana Evas, Digital Services Act: European Added Value Assessment, October 2020, https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2020/654180/EPRS_STU(2020)654180_EN.pdf.
[4] Heekyong Yang and Hyunjoo Jin, “South Korean Antitrust Chief Says Google Has Undermined Competition,” Reuters, October 22, 2020, https://uk.reuters.com/article/us-southkorea-google-antitrust/south-korean-antitrust-chief-says-google-has-undermined-competition-idUKKBN277245; Nigam Prusty and Aditya Kalra, “Amazon Refuses to Appear before India Panel on Data Privacy: Lawmaker,” Reuters, October 23, 2020, https://uk.reuters.com/article/us-amazon-india-privacy/amazon-refuses-to-appear-before-india-panel-on-data-privacy-lawmaker-idUKKBN2781V8.
[5] Natalia Drozdiak, Tech Lobby Asks for EU Liability Cover to Tackle Hate Speech, Bloomberg, October 26, 2020, https://www.bloomberg.com/news/articles/2020-10-26/big-tech-calls-for-eu-legal-protections-to-tackle-bad-content?srnd=premium-asia.
[6] 蘇翊豪，〈武漢肺炎疫情影響下的美歐數位稅談判〉，《國防安全雙週報》第3期，2020年5月22日，頁27-31；〈美國啟動301條款調查世界主要國家的數位稅〉，《國防安全即時評析》，2020年6月10日，https://reurl.cc/Q3mleq。