《北約2030》與中國挑戰之虛實
2020.12.18
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壹、新聞重點
針對未來十年發展方向與可能挑戰，北大西洋公約組織（North Atlantic Treaty Organization, NATO, 簡稱：北約）在2020年12月1日公布委託研究的《北約2030：團結迎向新時代》（NATO 2030：United for a New Era）政策報告，這份長達67頁與138項建議的報告指出，國際安全環境已越來越具挑戰性與複雜性，沒有任何北約盟國能單獨面對處理這些問題，因此北約必須與時俱進地展開自我政治調適（political adaptation），一方面強化北約盟國間的團結一致，另方面建構新的戰略思維，以因應這些新的國際安全演變，特別是中國崛起對北約挑戰。[1] 北約秘書長史托騰柏格（Jens Stoltenberg）在《北約2030》記者會上，除了肯定該報告內容外，針對中國問題他表示，「中國不是我們的敵人（enemy），但中國的崛起已根本改變了全球的權力平衡。中國是在經貿上提供我們諸多機會，但中國在安全與科技上對我們構成挑戰（challenges），同時不斷在我們的價值與生活方式上增加壓力（pressure）」。[2] 準此，本文擬就《北約2030》內容，簡評北約主要面臨的挑戰、其對中國戰略的定位、以及北約與中國間未來關係的發展。
貳、安全意涵
一、內外挑戰交迫下的北約
《北約2030》強調內部團結是北約發展的關鍵，正凸顯近年來北約盟國間，在戰略、理念與行動上，面臨內部分歧的嚴厲挑戰。2019年底法國總統馬克宏（Emmanuel Macron）曾指出美國和北約盟國之間，「在戰略決策上毫無任何協調合作」，北約也無法規範成員國自行其是的行為，因此批評「北約正在腦死」。2020年8月北約盟國土耳其與希臘間，因爭議海域主權問題的分歧惡化，導致雙方劍拔弩張，法國除提供希臘軍事援助外，還聯合希臘、義大利與賽浦勒斯，在東地中海進行軍事演習，對土耳其進行施壓。在法國強硬打擊國內伊斯蘭極端主義時，土耳其公開批評馬克宏對穆斯林的歧視言行，並指責歐洲對穆斯林妖魔化，法國則是召回其駐土耳其大使以示抗議。
從美國與北約間欠缺的戰略協調，到土耳其與北約盟國間的緊張關係，反映出北約內部分歧的嚴重性。《北約2030》建議以戰略眼光嚴肅看待北約內部分岐問題，因為此不僅破壞北約鞏固跨大西洋同盟的政治核心任務，更與北約所面臨外部安全環境挑戰相關聯。而北約外部安全環境，正面臨地緣政治競爭下兩項新的威脅挑戰：系統性對手的重現（the return of systemic rivalry）與全球威脅的崛起（the rise of global threats）。對此，《北約2030》特別點名俄羅斯與中國，正利用北約內部矛盾危機，損害著北約及盟國的共同利益與安全，是北約在外部安全挑戰的最主要兩個系統性對手。
二、中國從「全球夥伴」到「全面性系統對手」
面對中國崛起對全球的影響力，北約對中國的評價定位，有著戲劇化的轉變。在2010年5月的《北約 2020：確保安全與動態戰鬥》（NATO 2020: Assured Security; Dynamic Engagement）報告，北約視中國為興起中的全球強權，但認為中國視區域穩定為其利益且支持國際典範（international norms），所以正面地看待中國是北約的「全球夥伴」（partners across the globe）。2019年12月的《倫敦聲明》（London Declaration），北約雖然首次稱中國為挑戰，但同時仍視之為機遇。[3] 《北約2030》對中國則持負面評價，這主要是認知中國崛起後，其結合專制集權政體的深化與領土野心的擴張主義，已對北約所賴以存續的民主自由核心價值形成挑戰。基於此戰略評估，北約重新定位中國為「全面性系統對手」（a full-spectrum systemic rival），而不再單純地由經貿關係或區域強權角度看待中國。
北約定位中國為「全面性系統對手」，加上對國際多邊競爭結構的認知，因此需要作出必要的政治調適，以凝聚北約盟國間的共識。《北約2030》撰寫的負責人米契爾（A. Wess Mitchell）表示，「這份報告裡面傳遞出的真正重大信息是，北約必須調整自身，以適應一個大國競爭的時代，這個競爭格局中不僅有俄羅斯，還有中國」。[4] 此次北約重新定位中國，與美中競爭關係升高有著密切關係。鑑於川普政府屢屢呼籲北約需加強對中國崛起的關注與防範，考量美國在為北約的關鍵角色地位，北約勢必做出政治調適，以維持兩者間的戰略合作。此也如史托騰柏格所說，就軍事、經濟與科技的規模層面而言，中國崛起所帶來的挑戰，不是歐洲或美國所能各自單獨應對，這提供歐洲和美國戰略合作的新機遇，也將讓歐美關係更加緊密。[5] 但基於全球化影響，北約在許多議題上，仍須維持與中國的合作，因此北約未將中國定位為敵人。
參、趨勢研判
一、北約將強化對全球事務的涉入
北約是歐洲與大西洋區域的安全組織，如今卻將遠在亞洲的中國，視為與宿敵俄羅斯相題並論的「全面性系統對手」，此也預告北約將強化其對境外事務的參與，以因應中國所加諸的各項挑戰威脅。《北約2030》建議北約應該加強同澳大利亞、日本、紐西蘭和韓國這些在印太區域非北約民主國家的合作，透過北約加4（NATO+4）、北約–太平洋夥伴關係協會（NATO-Pacific Partnership Council）或四方安全對話（QUAD）等機制，建立經常性諮商管道、強化情報交換、定期的科技合作對話等方式，共同應對中國崛起的挑戰。《北約2030》同時建議與印度以及中亞國家，建立對話夥伴關係。北約倡導全球途徑（global approach）以建立境外夥伴關係，並視之為追求和平穩定外在安全環境的重要工具，此也將提升北約對全球事務涉入的廣度與深度。
《北約2030》指出，由於中國增強其軍事力量在全球投射的能量，因此建議如果盟友受到中國武力威脅，北約必須有所準備，以為盟友提供必要的保護力量。據媒體報導，法國已決定與日本與美國於2021年5月在日本外海，進行三國首次的陸海聯合軍事演習。英國也決定將其最新銳的伊麗莎白女王號（HMS Queen Elizabeth）航艦打擊群常駐在西太平洋，並與日本及美國海軍進行聯合巡航。[6] 北約核心的美、英、法三國積極涉足印太區域，這也使得北約未來以實際軍事行動，涉入歐洲境外事務的可能性大幅升高。
二、北約與中國理念價值之爭方興未艾
此次《北約2030》的亮點是將中國列為「全面性系統對手」，其實最主要原因在於雙邊理念價值的不同。報告中指出，「民主、自由與法治」的基本價值，是確保北約存在與發展的最重要因素，也是用來分辨威脅與挑戰的重要標準。因此它建議北約，要在政治層面上，重新認識中國共產黨在極權主義與擴張主義影響下的野心。此也呼應美國川普政府警告北約盟友，不能輕忽他們與中國共產政權存在著「根本差異和不同信仰」，以及因此所產生的威脅挑戰。
事實上，北京也以具體的政策與行動證明，中國崛起後的實力規模和全球影響力，對開放的民主社會構成了嚴峻的挑戰。史托騰柏格在《北約2030》記者會上表示，中國雖然在經濟、軍事與科技領域上力量越來越強大，但由於雙方欠缺共同價值觀，所以中國會在香港破壞民主、在國內壓迫少數民族、以及在南海和其他世界各地，脅迫恫嚇其他國家，以遂行北京的自我意願。北約以理念價值，展現與中國不同的世界觀，在雙方矢言捍衛各自理念價值下，北約與中國的衝突競爭，在本質上，成為理念價值的意識形態對抗。這也讓無隻字片語提及台灣或台海議題的《北約2030》，提供北約與台灣合作的可能空間。
[1] "NATO 2030: United for a New Era," NATO, November 25, 2020, https://www.nato.int/nato_static_fl2014/assets/pdf/2020/12/pdf/201201-Reflection-Group-Final-Report-Uni.pdf.
[2] “Adapting NATO for 2030 and beyond,” NATO, November 23, 2020, https://www.nato.int/cps/en/natohq/opinions_179665.htm.
[3] “NATO 2020: Assured Security; Dynamic Engagement,” NATO, May 17, 2010, https://www.nato.int/cps/en/natolive/official_texts_63654.htm; “London Declaration,” NATO, December 4, 2019, https://reurl.cc/v1RVL1.
[4] Stella Su,〈北約報告稱應擴大其關注範圍，將中國包括在內〉，《華爾街文摘》，2020年12月2日，https://wsdigest.com/article?artid=10324。
[5] Hans Von Der Burchard, “EU and US need each other to handle rise of China, says NATO’s Stoltenberg,” POLITICO, December 7, 2020, https://www.politico.eu/article/eu-and-us-need-each-other-to-deal-with-rise-of-china-says-nato-secretary-general-jens-stoltenberg/.
[6]〈傳媒報導：日、法、美計劃明5月舉行首次三國聯合軍演〉，《美國之音》，2020年12月7日，https://reurl.cc/j50Gmq；〈日本媒體：英國明年將派遣航母打擊群進駐西太平洋〉，《美國之音》，2020年12月6日，https://reurl.cc/9X8px8。