從美國智庫民調看美國民眾對中政策的偏好
2020.12.18
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壹、新聞重點
2020年12月3日，美國情報總監雷克里夫（John Ratcliffe）投書《華爾街日報》（The Wall Street Journal）警告，北京利用間諜滲透手段竊取美國公司的知識產權、複製技術，企圖在經濟、軍事和技術上主宰美國和全球，中國構成美國當今最大的威脅。隔日，美國國務卿蓬佩奧（Mike Pompeo）宣布終止五項美中交流計畫，並禁止中共統戰官員或參與中共統戰活動的人士入境美國，7日華盛頓更宣布制裁14名中國官員。[1] 然而，隨著拜登（Joe Biden）明年（2021年）1月即將入主白宮，美國的對中政策是否會有所調整，目前學者專家大多從國際關係或新政府國安人事布局的角度來推敲。但大量證據顯示政策制定者做外交決策時會考量民意，且民主政府最終仍須受到民意的監督和檢驗，[2] 因此本文從民意的視角來觀察美國民眾對中政策的偏好，並據此提出相關之研判。
貳、安全意涵
本文使用的資料來自美國獨立智庫「芝加哥全球事務委員會」（Chicago Council of Global Affairs）2020年民意調查。該智庫長期透過民調追蹤美國公眾對外交政策的看法，其調查報告在美國外交學界和政策界頗具公信力。以下從它釋出的民調資料來檢視美國民眾對中政策的偏好。[3]
芝加哥全球事務委員會民調有兩道題目，分別詢問美國民眾對中國的好感及中國崛起對美國利益是否構成嚴重威脅，[4] 這兩題歷年的變化趨勢如下圖一。
圖一、中國好感度與中國崛起對美構成威脅的歷年趨勢
資料來源：李冠成根據2020年芝加哥全球事務委員會民調製圖。
首先，美國民眾認為中國發展對美國構成嚴重威脅（critical threat）的比例大幅攀升（三角形標記綠線）。該問項從1990年開始測量，認為中國崛起是嚴重威脅的比例在1994年至2002年間達到高峰，自此之後便一路下滑，直到2017年反彈並於2020年上升至55%。與2017年相比，認為中國崛起對美國構成嚴重威脅的比例增加了18%。相對地，美國民眾對中國的好感（圓形標記紅線）自1978年開始測量起呈現微幅波動，並於2018年升上高點（56度）。但僅兩年時間，美國人對中國好感度跌至歷史低點（32度）。由此可見，美國民眾在歷經美中貿易戰和新冠肺炎疫情之後，對中國的態度產生極大轉變。
二、中國崛起構成嚴重威脅但議題優先性有黨派差異
儘管多數美國民眾認為中國崛起對美國利益構成嚴重威脅，但在議題的優先性上卻存在黨派落差。表一依照受訪者的政黨認同將其認知的嚴重威脅進行排序。在共和黨認同者眼中，中國崛起是頭號威脅（67%認為中國崛起是嚴重威脅），其次是國際恐怖主義與移民、難民問題。可是民主黨認同者重視的嚴重威脅依序是新冠肺炎疫情、氣候變遷及種族不平等，僅47%的民主黨認同者認為中國崛起對美國構成嚴重威脅，該議題的優先性明顯不如共和黨認同者急切。然而，就獨立選民而言，中國威脅仍受到一定程度的重視，53%的無黨派者認為中國崛起對美構成嚴重威脅，該議題的優先性排名第四。
表一、美國民眾認知的前四項嚴重威脅（依政黨認同分）
資料來源：李冠成根據2020年芝加哥全球事務委員會民調製圖。
三、兩黨支持者在美國對中政策上共識和分歧並存
此外，芝加哥全球事務委員會民調進一步探詢受訪者對於具體中國政策的態度，這些政策包括是否支持制裁侵犯人權的中國官員及限制美中貿易或人員交流等，圖二呈現美國不同政黨認同者在9項對華政策上支持的百分比。首先，美國公眾在「制裁侵犯人權的中國官員」、「與中國談軍備控制協議」、「禁止美國公司對中出售敏感高科技產品」、「禁止中國科技公司在美建造通訊網路」等政策的偏好較為一致，顯示在人權迫害、軍備控制和高科技技術管制方面，民眾皆支持政府對中採取強硬的措施，川普政府目前的對中政策並非缺乏民意基礎。但是在涉及關稅、貿易或人員交流等政策上，美國民眾的態度較為分歧，六成五以上的共和黨支持者傾向支持對中強硬的作法，可是僅四成左右的民主黨認同者贊成對中國提高關稅或限制交流，兩者之間的差距約莫在30個百分點，意見分歧程度不小。
圖二、美國民眾對中政策的偏好（依政黨認同分）
資料來源：李冠成根據2020年芝加哥全球事務委員會民調製圖。
參、趨勢研判
一、處理迫在眉睫的疫情問題將是拜登政府的首要工作
雖然過半數美國民眾認為中國崛起對美國構成嚴重威脅，但新政府的中國戰略布局需要時間進行盤整和推演，而且民調顯示美國老百姓更在乎新冠肺炎疫情造成的威脅，尤其是超過八成五的民主黨支持者視之為首要議題。為了回應選民的期待，並為整頓、評估美國現行對中政策效益爭取時間，預料拜登走馬上任的前半年將聚焦處理美國國內疫情的防堵和控制。待疫情降溫後，拜登團隊才會針對中國威脅提出有別於川普的處方。
二、分歧的民意結構或將限縮拜登政府調整中國政策的幅度
在兩黨支持者具有共識的對華政策方面，包括制裁侵犯人權的中國官員、與中國談判軍備管控、禁止美國向中國輸出敏感高科技產品以及禁止中國公司在美建造通訊網路等，研判拜登政府將延續上述政策。至於其他的中國政策，儘管拜登傾向與川普有所區隔，可是討好一方必然會引起另一方的反彈，在此情況下，維持現狀或小幅修正可能是較佳的政策選項。此外，若進一步觀察中立選民的偏好，除限制美中兩國科學人員交流與中國留學生人數外，過半數的中間選民皆贊成美國政府對中國採取強硬的措施。因此，拜登政府未來調整美國對華政策的空間恐將受到限縮，這也是為什麼即將卸任的川普政府仍繼續對中國施加限制禁令，以確保其主政下的國安和外交成就不致一夕翻轉之重要理由。
[1] John Ratcliffe, “China Is National Security Threat No. 1: Resisting Beijing’s attempt to reshape and dominate the world is the challenge of our generation,” The Wall Street Journal, December 3, 2020, https://www.wsj.com/articles/china-is-national-security-threat-no-1-11607019599；〈反制中國大外宣 蓬佩奧宣布終止五項美中交流計畫〉，《美國之音》，2020年12月5日，https://www.voacantonese.com/a/pompeo-on-exchange-with-china-20201205/5688363.html；〈限制中共黨員赴美、禁止統戰人員入境 美國對中共再出手〉，《美國之音》，2020年12月5日，https://www.voacantonese.com/a/us-impose-visa-restricions-on-ccp-members-20201204/5688366.html；〈美國宣佈制裁14名中國副國級領導人〉，《BBC中文》，2020年12月7日，https://www.bbc.com/zhongwen/trad/world-55224221。
[2] John H. Aldrich et al., “Foreign Policy and the Electoral Connection,” Annual Review of Political Science, Vol. 9 (Mar., 2006), pp. 496.
[3]芝加哥全球事務委員會2020年民調執行的時間為7月2日至19日，採隨機抽樣方式完成2,111份具全國代表性的樣本，在95%的信心水準下，抽樣誤差為 2.3。其調查報告與釋出的資料請見https://www.thechicagocouncil.org/publication/lcc/divided-we-stand。
[4]題目的原文分別是：”Please rate your feelings toward some countries and peoples, with one hundred meaning a very warm, favorable feeling, zero meaning a very cold, unfavorable feeling, and fifty meaning not particularly warm or cold. You can use any number from zero to one hundred, the higher the number the more favorable your feelings are toward that country or those people: China”及”Below is a list of possible threats to the vital interest of the United States in the next 10 years. For each one, please select whether you see this as a critical threat, an important but not critical threat, or not an important threat at all: The development of China as a world power”。