美國「2020太平洋承諾」之觀察
2020.12.18
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壹、新聞重點
2020年10月1日，美國國務院（Department of State）於其網站公布「2020太平洋承諾」（2020 Pacific Pledge）的項目與大略金額，宣示繼2019年承諾額外提供1億美元協助太平洋國家（以下簡稱南太國家）[1] 後，將2020年額外援助的金額提高至2億。[2] 細究其承諾之內容，約1.3億美元將用於應處新冠肺炎（COVID-19）；約7千8百萬美元將用於新增的援助，其中印太經濟支柱約7千萬美元、印太治理支柱約370萬美元、印太安全支柱約510萬美元（請見附圖）。按照前例，該承諾的履行仍主要交付美國國際開發署（United States Agency for International Development）。
貳、安全意涵
從「2019太平洋承諾」開始，美國對於南太國家的援助便已更改，不再由南太國家先提出計畫，美國再進行審核。這是因為在中國的政治與經濟勢力不斷在南太平洋擴張的情況下，此種作業模式失去主動性。奠基於「2019太平洋承諾」之上，「2020太平洋承諾」更增加多個援助項目，顯示美國以積極行動鞏固南太平洋（項目與金額，請見附表）。
一、「2020太平洋承諾」的重點是新冠肺炎防治
此次美國「2020太平洋承諾」的金額較之2019年成長1倍，主要原因在於新冠肺炎全球肆虐，且中國試圖以防疫為切入點，擴充在南太的影響力，美國因而挹注大量援助以為因應。中國利用應處疫情的方式，諸如與10個南太島國召開新冠肺炎防控技術交流視訊會議，分享防控和救治經驗；成立中國—太平洋島國抗疫合作基金，提供資金，用於購買新冠病毒檢測試劑盒和防護設備；向巴布亞紐幾內亞、索羅門群島等多國捐贈呼吸機、口罩、檢測試劑盒等醫療物資。[3] 可惜的是，「2020太平洋承諾」中，新冠肺炎的占比雖然最大，但相關項目與金額卻未見披露。
二、巴布亞紐幾內亞與自由聯繫邦是主要獲益者
綜觀「2020太平洋承諾」，受惠最大的應屬巴布亞紐幾內亞（以下簡稱巴紐），援助的項目包括電力設施的效率提升、資訊及通訊科技的現代化與自然環境保育。其次則為帛琉、馬紹爾群島及密克羅尼西亞所屬的自由聯繫邦（Freely Associated States）三國，接受的援助項目，計有加強水與能源韌性、提高女性經濟地位與觀光業、外交官培訓與反毒等項目。其中位於密克羅尼西亞的南馬都爾（Nan Madol）遺址，則受到了文化保育項目的援助。
2019年9月與我國斷交的索羅門群島與吉里巴斯在「2020太平洋承諾」均首次獲得美國所提供的外國軍事融資（Foreign Military Financing），用以作為海上警察的訓練經費，並由美國海岸防衛隊（U.S. Coast Guard）支援該訓練。在個別的援助項目上，索羅門受到援助的項目為在馬來塔省（Malaita Province）強化農、畜產與環境競爭力的計畫，及自然環境保育（陸上非法伐木與海洋生態保育）；吉里巴斯則獲得後新冠肺炎時期，在地小型觀光社強化經營能力的補助。
參、趨勢研判
一、美國將維持太平洋承諾
南太國家位於第一島鏈與第二島鏈間，戰略地位本就重要。在中國逐漸向該區域擴張影響力之下，其重要性與日俱增。以美國、澳洲、印度、日本所組成的四方安全對話（Quadrilateral Security Dialogue）的軍事合作機制而言，南太平洋島國位於赤道與澳洲之間，中國的軍事力量若運用南太島國的港口，可阻撓日本與澳洲南北向的海上交通；在補給艦的支援下，亦可阻撓從美國趕赴西太平洋之艦隊。因而穩住與南太平洋國家的外交關係，使渠不致倒向中國，甚至提供港口給中國使用，成為四方安全對話成敗的關鍵之一。在此情況下，預期美國將維持太平洋承諾的金額與項目，以獲取南太平洋島國的民心。
二、美國或將與區域國家合作
在美國將維持太平洋承諾的情況下，是否獨自負擔經費，或要求外國一起分攤；以及是否繼續由美國與南太國家進行雙邊合作，或加入他國與美國及南太國家進行多邊合作，值得關注。注意到，本次「2020太平洋承諾」的提出，仍在川普總統（Donald Trump）任內，且龐佩奧（Mike Pompeo）為其國務卿。然而美國總統大選參選人拜登（Joe Biden）已於2020年12月14日獲得306張選舉人團票，超過川普總統的232張，當選第46任美國總統。[4] 由於拜登在競選期間曾表示，若他勝選，則美國的外交方針將轉為多邊主義。因此，若拜登就職後不更改其競選時宣示的外交走向，則美國或將邀請對南太平洋捐贈的國家，如澳洲、紐西蘭、日本、台灣，甚至法國…等，共同參與、出資援助。
附圖、「2020太平洋承諾」項目之占比
資料來源：章榮明繪圖自美國國務院資料，https://www.state.gov/u-s-engagement-in-the-pacific-islands-2020-pacific-pledge。
附表、「2020太平洋承諾」之項目與金額
|
主項目 |
細項目 |
目 標 |
新增 項目 |
金額 （百萬美元） |
|
印太經濟支柱 |
|
|
69.8 |
|
|
|
太平洋美國基金 |
研發並執行解決方案 |
x |
10.0 |
|
|
SCALE計劃 |
強化農、畜產與環境競爭力 |
x |
25 |
|
|
巴紐電力計劃 |
強化巴紐電力公司的效率 |
O |
1 |
|
|
地區性漁業活動 |
建立漁業監控系統 |
O |
2 |
|
|
巴紐自然資源管理 |
創造土地的永續使用 |
x |
4.6 |
|
|
自然災害韌性 |
應處自然災害之準備與重建 |
O |
17 |
|
|
金融與科技協助計劃 |
強化自然災害下的金融韌性 |
x |
2 |
|
|
資訊及通訊科技計劃 |
促進巴紐現代化進展 |
x |
0 |
|
|
水與能源韌性 |
針對自由聯繫邦 |
O |
1.8 |
|
|
自然環境保育 |
針對索羅門群島與巴紐 |
O |
1 |
|
|
去除性別障礙 |
提高自由聯繫邦女性地位 |
x |
2 |
|
|
婦女企業家 |
增強女性的經濟力與觀光業 |
x |
0.247 |
|
|
文化保育 |
保育南馬都爾遺址 |
x |
0.2 |
|
印太治理支柱 |
|
|
3.7 |
|
|
|
反制人口販運 |
加強防治人口販運 |
x |
1.5 |
|
|
選舉與政治過程強化 |
促進選舉與執政的透明度 |
O |
1 |
|
|
維護人權 |
強化公眾資料保護與善治 |
O |
0.7 |
|
|
新聞媒體的獨立 |
向在地新聞業提供訓練 |
x |
0 |
|
|
外交官培訓 |
針對自由聯繫邦 |
x |
0.25 |
|
|
|
|
|
|
|
印太安全支柱 |
|
|
5.1 |
|
|
|
反毒 |
強化自由聯繫邦反毒能力 |
O |
1 |
|
|
軍事援助 |
海上安全訓練與軍事訓練 |
O |
3 |
資料來源：章榮明整理並製表於美國國務院資料，https://www.state.gov/u-s-engagement-in-the-pacific-islands-2020-pacific-pledge。
說明：原始資料並無精準金額，列舉之金額為概略。
[1] 原文為Pacific Islands，但其指涉應為南太平洋國家，因為涵蓋的國家包括密克羅尼西亞、斐濟、吉里巴斯、諾魯、帛琉、巴布亞紐幾內亞、馬紹爾群島、薩摩亞、索羅門群島、東加、吐瓦魯及萬那杜等12國。故以南太國家簡稱之。
[2] “U.S. Engagement in the Pacific Islands: 2020 Pacific Pledge” U.S. Department of State, October 1, 2020, https://www.state.gov/u-s-engagement-in-the-pacific-islands-2020-pacific-pledge/；〈美國加大對太平洋島國援助 以制衡中國影響力〉，《美國之音》，2020年11月20日，https://www.voacantonese.com/a/us-enchances-engagement-in-pacific-region-20201120/5670148.html。
[3]〈“感謝中國朋友的寶貴支持”〉，《人民報》2020年6月13日，https://reurl.cc/e8Y56b。
[4] “Biden after Electoral College affirms win: 'The rule of law, our Constitution and the will of the people prevailed',” CNN, December 15, 2020, https://edition.cnn.com/2020/12/14/politics/joe-biden-speech-electoral-college/index.html.