雙週報第18期
壹、新聞重點
這兩個月以來中共官媒多次公布習近平參與解放軍相關會議或至部隊視察之訊息。包括2020年10月13日到潮州的海軍陸戰隊基地視察;10月23日出席「紀念中國人民志願軍抗美援朝出國作戰70周年大會」; 11月25日出席中央軍委軍事訓練會議;[1] 12月4日接見全軍思想政治教育工作會議代表。[2] 這段期間中共亦公布或實施相關條例與辦法,如10月22日公布《中華人民共和國國防法(修訂草案)》(以下簡稱《國防法(草案)》)和11月7日實施《中國人民解放軍聯合作戰綱要(試行)》(以下簡稱《作戰綱要(試行)》)等,使得近來習近平在推動解放軍的改革發展上格外引人注目。
貳、安全意涵
一、中共因應局勢變化修正軍事制度改革內容
2020年隨著國際局勢的變化以及美中在台海與南海的軍事角力,中共有調整推動解放軍發展的趨勢。原本近期解放軍的軍改主軸為「軍事制度改革」,目標是在2020年前完成各領域和各系統主要政策制度的改革,並在2022年以前健全各領域配套的政策制度。因此外界預期2020年解放軍本就會加強推動有關政策制度改革的各項條例及政策(相關內容如附表),以達成中共所訂定之目標。
然而,從政策調整內容來看,解放軍今年的相關政策增訂與調整,則有其針對性。例如《國防法(草案)》新增「發展利益」遭到威脅時,作為軍事行動與國防動員的依據,被認為係針對美國;第十九屆五中全會中的公報提出「確保2027年實現建軍百年奮鬥目標」,使得解放軍原本計畫在2035年「基本實現國防和軍隊現代化」的目標前,再設立個中程目標;解放軍發言人任國強在說明頒布《作戰綱要(試行)》時,亦直接挑明訂定該綱要的理由之一,在於「安全環境發生變化,世界霸權主義、強權政治、單邊主義時有抬頭,恐怖勢力、分裂勢力活動猖獗,國家安全面臨新挑戰、新威脅」。[3] 解放軍從目標訂定到條例調整,除顯示其調整目的主要是在因應2020年美中關係持續惡化以及台美關係升溫外,更代表著習近平強化解放軍發展以能與美對抗的決心。
二、解放軍加強法制化工作
在解放軍的軍事制度改革下,儘管涵蓋範圍廣泛,但近期的發展重點有三。第一在於頂層戰略設計上,包括透過修訂《國防法(草案)》以及《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》(以下簡稱「十四五規劃」)調整未來開戰條件以及發展目標。第二在於軍隊的政治工作,強化中國共產黨對解放軍的全面掌握,包括透過《中國共產黨軍隊黨的建設條例》和《軍隊政治工作條例》,並就軍委主席負責制、軍委主席指揮鏈的運作機制、解放軍的政治思想及教育工作進行進一步的規範。第三則在於強化解放軍的作戰能力。除推動各項實戰化訓練的轉型和訓練強度的確保外,並訂定《作戰綱要(試行)》以規範聯合作戰領導體制、規模、軍隊編成及權責畫分等問題,以建構建聯合作戰法規體系。其他《軍隊監察工作條例(試行)》和《軍隊組織編制管理條例(試行)》亦對解放軍在訓練及管理上加以規範(相關條例重點如附表)。
三、習近平對解放軍的戰力從質疑漸轉為肯定
由於習近平對於解放軍戰力有無信心,也是未來中共是否會發動戰爭的重要因素之一,因此習近平對解放軍的看法備受外界重視。事實上,過去習近平對於解放軍的戰力十分質疑, 例如習過去多次批評解放軍「五個不會」、「兩個能力不夠」、「兩個不相適應」、「三個能不能」與「兩個差距很大」等。[5]
然而,隨著這幾年解放軍的軍改,習近平的相關發言亦逐步轉變,近期習雖然仍提出多項解放軍強化目標,例如「提高訓練水準和實戰能力」、「強化戰訓一致」、「要加強黨對軍事訓練工作的領導」和「要強化科技練兵,增強官兵科技素養」等,但也認為解放軍戰力的確有所提升。如2020年11月25日習近平出席「中央軍委軍事訓練會議」時即表示,解放軍「軍事訓練在緊貼實戰、服務實戰方面向前邁出了一大步,解決了一些長期存在的突出矛盾和問題,支撐了備戰打仗能力提升和各項重大任務完成」;在視察解放軍海軍陸戰隊基地時,亦曾對海軍陸戰隊相關訓練情形、建設發展和完成之任務給予肯定。儘管習近平尚未從相關發言顯露出對解放軍的戰力極具信心,但確實已有了轉變,當前解放軍的發展方向亦符合習近平的期望。
參、趨勢研判
一、解放軍將持續增加預算以提升軍事科技與戰力
未來解放軍軍力的發展可從「十四五規劃」中窺探一二。「十四五規劃」有關解放軍的內容主要體現在第十四章「加快國防和軍隊現代化,實現富國和強軍相統一」的第53及54條。其內容除再次確認2027年實現建軍百年奮鬥目標外,並指出解放軍將加快軍事理論現代化、軍隊組織現代化、軍事人員現代化以及武器裝備現代化的原則。中共目前所謂的現代化,在科技上則是採取「以機械化為基礎、信息化為主導、智能化為方向」;在政治上指的是全面貫徹黨領導軍隊的一切原則與制度,並在「四個意識」、「四個自信」、「兩個維護」得到落實。[6]
此外,「十四五規劃」亦強調要促進國防和經濟實力同步提升。透過中共主導國防重大工程,以期除在促進經濟發展的同時,亦能適應戰爭型態改變,透過加速科技發展,達到「由被動適應戰爭向主動設計戰爭轉變」。[7] 並寄望未來解放軍能透過加強發展軍事科技,與對手在科技上的落差取得優勢。與過去的「十三五規劃」所強調的依法治軍、開展實戰化軍事訓練、軍民融合和健全國防動員體制機制相比,「十四五規劃」則更著重於作戰力量、聯戰體系、軍隊現代化、智能化武器裝備發展及經濟和國防一體化國家戰略體系的建構。因此未來解放軍的相關預算可能仍會持續攀升。
二、解放軍對未來可能的軍事衝突預做準備
近期因媒體報導,習近平1個月內3次提及備戰打仗,引起各界關注。[8] 事實上,「堅持聚焦備戰打仗」為解放軍近年軍改過程中的一貫訴求,然而這樣的立場亦隨著情勢的改變而產生不同的意義。例如,2020年11月25日習近平出席「中央軍委軍事訓練會議」時在強調「堅持聚焦備戰打仗」的同時亦點出「當前,我國安全環境、軍事鬥爭態勢、我軍使命任務、現代戰爭形態、我軍組織形態、國防和軍隊現代化目標任務都發生新變化」。中共透過強化「堅持聚焦備戰打仗」與當前國際局勢之間的連結,加上《國防法(草案)》所增列的「發展利益」,使得中共更具有針對美國及台灣的意涵。這樣的連結也凸顯解放軍在對未來軍事衝突做準備的意象。
附表、2020年進行中或已完成之解放軍相關法律法規修訂項目
日期
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名稱
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重點節錄
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11月30日
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中央政治局會議審議《軍隊政治工作條例》
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修訂《軍隊政治工作條例》,是深入貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神的重要舉措,對於增強「四個意識」、堅定「四個自信」、做到「兩個維護」,貫徹軍委主席負責制,對於加強黨對軍隊政治工作的領導、推動新時代政治建軍方略全面落實,確保我軍始終成為黨絕對領導下的人民軍隊,確保有效履行新時代軍隊使命任務,對於實現黨在新時代的強軍目標、把人民軍隊全面建成世界一流軍隊,具有重要意義。
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11月11日
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人大常委會通過《中華人民共和國退役軍人保障法》
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主要內容包括十一部分。一是明確保障工作的基本方針、原則和工作體制;二是規範移交接收工作機制;三是明確分類安置方式和保障措施;四是完善退役軍人安置配套制度;五是創新教育培訓舉措;六是完善就業創業扶持措施;七是加大優待幫扶力度;八是強化褒揚激勵制度功能;九是加強服務保障能力建設;十是規範監督管理工作;十一是做好有關法律、法規和政策的銜接配套。
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11月7日
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《中國人民解放軍聯合作戰綱要(試行)》實施
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《綱要》重在明確聯合作戰組織實施的基本問題,重在統一作戰思想、釐清權責程式、指導作戰行動,圍繞我軍聯合作戰新情況新問題,堅持繼承與創新、理論與實踐相結合,總結提煉有益經驗,構建整體框架,設置內容體系,明確聯合作戰指揮、作戰行動、作戰保障、國防動員、政治工作等重大原則、要求和基本程式。
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10月22日
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公布《中華人民共和國國防法(修訂草案)》
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從現行法的12章共70條,擬修改為12章共73條,其中修改50條,增加6條,删除3條。例如國防法第一章總則部分的第二條,增加制止「分裂」和保衛國家「發展利益」;第十六條新增中央軍事委員會實行主席負責制;第四十七條 增加發展利益遭受威脅時,國
家依照憲法和法律規定,進行全國總動員或者局部動員等條文。
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9月24日
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《中國共產黨軍隊黨的建設條例》
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《條例》共7章79條,重點有6個方面︰把習主席關於加強黨的建設的重要指示要求和黨的十九大部署,轉化為剛性制度規定和嚴明紀律要求。二是堅持以黨章為根本遵循,把黨章關於黨的建設的原則、制度、要求具體化。三是堅持黨對軍隊絕對領導,對黨對軍隊絕對領導的一系列根本原則和制度、貫徹軍委主席負責制、領導體制等。四是聚焦備戰打仗主責主業,貫徹「四個立起來」戰略要求,把戰鬥力標準、實戰化要求貫穿軍隊黨的建設全過程各領域。五是使各項規範與新的領導指揮體制相銜接、與新的規模結構和力量編成相匹配。六是貫徹全面從嚴治黨要求,堅持問題導向,把嚴的標準、嚴的要求融入軍隊黨的建設各方面。
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6月21日
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《中華人民共和國人民武裝員警法》實施
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自2018年1月1日起,武警部隊由黨中央和中央軍事委員會集中統一領導,武警部隊的領導指揮體制、職能任務、保障體制、部隊部署和兵力調動使用都發生了重大變化。現行武警法已不能適應武警部隊改革發展的需要。該法明訂,人民武裝員警部隊擔負執勤、處置突發社會安全事件、防範和處置恐怖活動、海上維權執法、搶險救援和防衛作戰以及中央軍事委員會賦予的其他任務。
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3月1日
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發布新修訂的《軍隊組織編制管理條例(試行)》實施
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《條例(試行)》共9章45條,主要明確了軍隊組織編制管理體制機制和職責分工,構建軍委統一領導、各級黨委主責、機關組織編制管理部門歸口承辦的管理體系;拓展了軍隊組織編制管理範疇,對軍隊建制單位管理和議事協調機構管理統一作出規定;規範了組織編制管理各項工作的基本內容、職責許可權、方法程式,形成涵蓋全面、銜接配套的組織編制管理制度措施。
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3月1日
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《軍隊保密條例》實施
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共有10章61條,科學規範軍事秘密定密解密工作,健全完善涉密人員教育管理措施,創新軍事秘密載體保密管理模式,突出抓好訊息網絡系統安全保密,嚴格智能電子設備保密管控,全面加強重大軍事活動、新聞宣傳、軍民融合、對外軍事合作、武器裝備等重要領域重要事項保密工作。
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2月1日
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《軍隊監察工作條例(試行)》實施
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《條例》共10章62條,涵蓋監察委員會設置、監察範圍和管轄、監督、調查、處置、監察工作協作配合、對監察委員會和監察人員的監督等各個方面。《條例》明確,監察委員會應當健全內控機制,嚴格對監察人員的教育管理,強化自我監督,建設忠誠、乾淨、擔當的監察隊伍。
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其他:解放軍亦修訂、印發、實施或公布《軍隊基層建設綱要》、《境外烈士紀念設施保護管理辦法》、《關於妥善做好新冠肺炎疫情防控犧牲人員烈士褒揚工作的通知》、《空軍飛機塗裝及標識噴塗規定(試行)》、《空軍裝備價格管理暫行規定》、《軍隊社會團體管理工作規定》、《軍隊行業部門廉政主管責任規定》、《關於軍隊開展巡察工作的意見》、《軍隊領導幹部經濟責任審計規定》等。
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資料來源:洪子傑整理自公開資料。
[1] 〈習近平在中央軍委軍事訓練會議上強調 全面加強實戰化軍事訓練 全面提高訓練水準和打贏能力〉,《新華社》,2020年11月25日,http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/2020-11/25/c_1126786197.htm。
[2]〈習近平接見全軍思想政治教育工作會議代表〉,《中國軍網》,2020年12月4日,http://www.81.cn/jfjbmap/content/2020-12/05/content_277400.htm。
[3]〈《中國人民解放軍聯合作戰綱要(試行)》推動解放和發展我軍聯合作戰能力〉,中國國防部,2020年11月26日,http://www.mod.gov.cn/jzhzt/2020-11/26/content_4874624.htm。
[4]請參考,Dennis J. Blasko,“PLA Weaknesses and Xi’s Concerns about PLA Capabilities,” Testimony before the U.S.-China Economic and Security Review Commission, February 7, 2019, https://www.uscc.gov/sites/default/files/Blasko_USCC%20Testimony_FINAL.pdf。
[5]「五個不會」指解放軍的指揮官「不會判斷形勢,不會理解上級意圖,不會定下作戰決心,不會擺兵布陣,不會處置突發情況。」;「兩個能力不夠」指解放軍打現代化戰爭能力不夠,各級幹部指揮現代化戰爭能力不夠;「兩個不相適應」為現代化水準與打贏資訊化條件下局部戰爭的要求不相適應,軍事能力與履行新世紀新階段我軍歷史使命的要求不相適應;「三個能不能」指的是解放軍能不能始終堅持住黨的絕對領導、能不能打勝仗以及各級指揮員能不能帶兵打仗、指揮打仗;「兩個差距很大」指解放軍軍現代化水準與國家安全需求相比差距還很大,與世界先進軍事水準相比差距還很大。
[6]「四個意識」指的是「政治意識」、「大局意識」、「核心意識」、「看齊意識」。「四個自信」為「道路自信」、「理論自信」、「制度自信」、「文化自信」。「兩個維護」則指的是「堅決維護習近平總書記黨中央的核心、全黨的核心地位」,「堅決維護以習近平同志為核心的黨中央權威和集中統一領導」;許其亮,〈加快國防和軍隊現代化(學習貫徹黨的十九屆五中全會精神)〉,《人民網》,2020年11月26日,http://cpc.people.com.cn/n1/2020/1126/c64094-31944990.html。
[7]同上。
[8]小山,〈中國軍事危機感? 習近平月內3次促備戰打仗〉,《法廣》,2020年12月1日,https://www.rfi.fr/tw/中國/20201201-中國軍事危機感-習近平月內3次促備戰打仗。