中國管控新冠肺炎疫情之虛實
2020.12.18
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壹、新聞重點
2020年12月1日CNN以中國內部流出的一批官方文件（the Wuhan files，以下簡稱「武漢文件」）為基礎，說明中國官方公布疫情數據的手法、檢測時間過長，以及流感病例於2019年12月初攀升等因素，為中國在管控新型冠狀病毒肺炎（COVID-19，以下簡稱新冠肺炎）時帶來負面影響。[1] 本文將進一步釐清中國在面對一個新興傳染病時慣性的作法、侷限與意涵。
貳、安全意涵
一、北京2月上旬前公布的疫情數據「內外有別」
在中國，地方隱匿資訊並非新鮮事。不論是SARS或新冠肺炎，在疫情爆發初期，最引人詬病之處為中國地方官員隱瞞重要資訊，錯失介入防堵疫情的時機。因而，國際社會對中國疫情的真實性總是採取保留的態度。然而，根據「武漢文件」提供的資訊可推知，在2020年2月中旬以前，中國的疫情數據並非只是一味地造假，而是出現數據「內外有別」的現象。形成「內外有別」的疫情數據，其關鍵在於，疫情爆發初期，湖北省衛生行政部門嚴格限縮確診新冠肺炎的標準，將通報病例分為確診病例、臨床診斷病例與疑似病例，[2] 對外僅公開部分病例數，其他則視為內部參考。從「武漢文件」所提供的資訊可知，2020年2月中旬前，湖北新冠肺炎的確診數，並不包含臨床診斷病例數，一直到2月中旬後，確診病例與臨床診斷病例兩組數據才被合併統計。
武漢官員此舉反映中國的基層官僚在防堵新冠疫情的過程中，所面對的三重壓力。第一，對上不能「瞞報」，以供中央調整管理疫情的政策；第二，中國公衛的「屬地原則」，使得地方有管控疫情的責任；第三，在疫情下，地方政府一方面要維持社會有序運作，另一面又需警惕民眾，落實防疫日常化。換言之，基層必須在「不說謊」的前提下，提供所能取得的正確資訊，既要做到疫情管控，又要在降低社會對傳染病的恐慌程度下，維持社會對疫情的警覺心。
二、北京因初期檢驗能量不足與病徵難辨而採極端防疫的路線
2020年1月中國境內新冠肺炎疫情逐步失控，除了因基層官員有意對國家衛健委工作組隱匿重要資訊外，[3] 也與新冠肺炎檢測期過長，以及新冠肺炎、流感兩者在初期的症狀難以區分等因素有所關。[4] 傳染病監測為公衛實踐的一環，為政府據以規劃公衛政策的科學基礎。但新興傳染病難以短時間確認病原體、症狀與傳染途徑，故從蒐集、分析資訊再到形成決策，易因檢驗期長短或臨床症狀不具備特殊性等因素，而使傳染病監測系統在運作上陷入困境。
當中共中央與國務院於1月下旬，一連成立數個跨部會防堵疫情的平台，宣示介入管控新冠肺炎疫情時，該疫情已進入流行高峰期，[5] 迫使習近平決議對武漢祭出封城的手段。彼時傳染病監測系統已因種種因素失靈，各層級的衛生行政部門也無法取得社區內疾病傳播的即時資訊。北京根據中國疾控中心、湖北疾控中心等單位的研究成果，應已掌握新冠肺炎的流行病學特徵，推估若不再採取相關作為，中國疫情將陷入全境失控。[6] 為此，北京因而採取威權國家慣常的應對措施，放棄追蹤感染源、建立感染鏈等常規作法，祭出「封城」、以小湯山醫院的模式「集中救治」病患、全城篩檢等極端手法，謀求短時間內壓平病例曲線。
參、趨勢研判
一、資訊「內外有別」使中共可持續捍衛境內疫情透明的立場
自新冠肺炎在國際間蔓延，造成各國經濟、醫療體系重挫。國際社會對中國的批評主要聚焦於，中國境內疫情資訊不透明、對世界衛生組織虛與蛇委，致國際間疏於防範，並錯失在疫情初始，原可儘快釐清新冠肺炎的機會。然而，中國方面卻一再駁斥上述指控，認為自身並未對國際社會「瞞報」，境內疫情狀況經得起檢驗。
自2020年1月下旬開始，中共中央多次要求地方官員，「要及時公開透明發布疫情防控資訊，對緩報、瞞報、漏報的要嚴肅追責」，並提醒各地方，防疫為「屬地責任」。從中可知，地方官員同時承擔防疫的行政責任與政治責任。據「武漢文件」所示，可發現中國地方官員「操作」傳染病資訊的邏輯，已不再如SARS期間，一味「瞞報」，也並非對數據造假。地方官員是以檢測能量為由，緊縮確診病例的標準，對外只揭露部分「真實」的資訊。如此一來，不僅一方面可回應社會期待；另一方面，也能應付中央的政治要求；三方面又可對防疫決策應基於「科學基礎」的要求交代。本文認為，正是因為這種「中國式統計」，使北京可強調自身並未蓄意隱瞞疫情，在內、外宣傳上以此說服各界，並規避國際間的究責。
二、中國衛生行政部門未來應會著手改善傳染病監測體系
自2003年SARS爆發後，中國為防範SARS捲土重來，2004年開始推動「不明原因肺炎」監測，以利在傳染病爆發初期，藉由監測資料及時發現病例，並介入防堵管控疫情。2013年在上海爆發首例人類感染H7N9新型A型流感（俗稱禽流感），便是透過「不明原因肺炎」監測系統發現，繼而啟動「病例排查機制」，最終才確認病原體為H7N9流感病毒。雖然「不明原因肺炎」監測曾立下汗馬功勞，卻也出現下述兩點問題。
第一，自「不明原因肺炎」監測系統上線運作開始，因該監測系統的針對性太強與政治敏感性過高，導致地方醫療院所、疾控中心或衛生行政部門因考量後續需承擔的行政成本，而出現病例漏報的現象。由於中國衛生部（現稱國家衛健委）當時推動「不明原因肺炎」監測系統，主要針對的是SARS與新型A型流感（Novel Influenza A Virus Infections，主要感染禽鳥類的A型流感病毒感染人類後稱新型A型流感），間接使這兩類疾病成為「政治性疾病」。[7] 基層只要收治一例不明原因肺炎患者，醫療機構、地方疾控中心與衛生行政部門無不想方設法由下至上層層「排查」病例，確認該病例不是因為「不明原因」而產生肺炎症狀。[8]
第二，承上述可知，由於「不明原因肺炎」監測系統所偵測的是政治敏感性極高的SARS與新型A型流感，因此基層衛生行政部門、疾控中心與醫療院所將會急需確認導致「不明原因肺炎」的病原體為何。然而，中國以臨床微生物實驗室（Clinical Microbiology Laboratory）為核心的公衛監測系統卻尚未布建完成。[9] 換言之，當前中國仍缺乏以病原體為基礎的監測能力（pathogen-based surveillance），導致基層醫療院所、疾控中心與衛生行政部門雖有「排查」病例的急迫性，卻又無法即時確認病原體。
2019年12月中下旬湖北省當地官員極可能因為上述兩項公衛監測系統的缺失，以及湖北省排查病例的能量等綜合考量下，而做出癱瘓傳染病通報系統的抉擇。中國衛生行政部門對此監測機制所產生的問題，在未來應會對此展開處理。
[1] Nick Paton Walsh, “The Wuhan files Leaked documents reveal China’s mishandling of the early stages of Covid-19,” CNN, December 1, 2020, https://edition.cnn.com/2020/11/30/asia/wuhan-china-covid-intl/index.html.
[2]此三類的定義如下：確診病例意指經過核酸檢測等檢驗後，發現病人體內存在新冠肺炎病毒的基因片段；臨床診斷病例則指，病人出現發燒與肺炎症狀；只要與確診病患接觸過便將歸入疑似病例。
[3] David Culver and Nectar Gan, “Exclusive: Lack of immunity means China is vulnerable to another wave of coronavirus, top adviser warns,” CNN, May 17, 2020, https://edition.cnn.com/2020/05/16/asia/zhong-nanshan-coronavirus-intl-hnk/index.html.
[4] Nick Paton Walsh, “The Wuhan files Leaked documents reveal China’s mishandling of the early stages of Covid-19,” CNN, December 1, 2020, https://edition.cnn.com/2020/11/30/asia/wuhan-china-covid-intl/index.html.
[5]中國疾病預防控制中心新型冠狀病毒肺炎應急響應機制流行病學組，〈新型冠狀病毒肺炎流行病學特徵分析〉，《中華流行病學雜誌》，第41卷第2期（2020年2月），頁148-149。
[6] Qun Li M.Med. et al, “Early Transmission Dynamics in Wuhan, China, of Novel Coronavirus-Infected Pneumonia,” The New England Journal of Medicine, Vol. 382, No. 13 (March 2020), pp.1199-1207. 中國疾病預防控制中心新型冠狀病毒肺炎應急響應機制流行病學組，〈新型冠狀病毒肺炎流行病學特徵分析〉，《中華流行病學雜誌》，第41卷第2期（2020年2月），頁145-151。
[7]張晶晶、王瑞瑞、騰小寶、韓明鋒，〈阜陽市傳染病醫院不明原因肺炎網報狀況調查級原因分析〉，《臨床肺科雜誌》，第22卷第7期（2017年7月），頁1275。
[8]王宇、向妮娟、倪大新、李群、馮子健，〈安徽省兩所地市級醫院不明原因肺炎監測系統運行情況調查〉，《疾病監測》，第32卷第5期（2017年5月），頁431-432。向妮娟、余宏杰、馮子健，〈2004-2009年中國不明原因肺炎病例報告情況分析〉，《疾病監測》，第25卷第5期（2010年5月），頁404-405。高立冬、陳長、曾舸、劉富強、陳碧云、段紅英、李俊華，〈湖南省2004-2007年30例不明原因肺炎病例信息分析〉，《實用預防醫學》，第15卷第5期（2008年10月），頁1410-1411。
[9] Zijian Feng, Wenkai Li and Jay K. Varma, “Gaps Remain in China’s Ability to Detect Emerging Infectious Diseases Despite Advances since the Onset of SARS and Avian Flu,” Health Affairs, Vol. 30, No.1 (January 2011), pp. 127-135.