評析美日峰會下的中國與兩岸焦點
2021.04.29
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壹、新聞重點
2021年4月16日，日本首相菅義偉與美國總統拜登（Joe Biden）在華府舉行兩國元首峰會，會後發布《美日元首共同聲明：「美日面向新時代的全球合作夥伴」》（U.S.-Japan Joint Leaders’ Statement: “U.S.-Japan Global Partnership for a New Era”）。[1]
今年3月16日，美日兩國甫在東京舉行過外交部長與國防部長（俗稱「2加2」）會談；間隔一個月之後，兩國元首面對面會談，並且確定兩國共同努力的課題，標誌著兩國關係持續強化。共同聲明之內容大致涵蓋以下議題：
（一）日美雙邊：強調日美同盟做為印太區域繁榮穩定的基石；鞏固雙邊經貿；
（二）多邊合作：四方安全會談；美日韓合作；
（三）區域課題：中國在東海與南海「不符合既有國際秩序」的擴張行動；台海安全情勢；
（四）價值觀：民主與人權的普世價值；
（五）全球挑戰：防疫；氣候變遷等。
綜觀之，聲明涵蓋地緣戰略、民主人權等普世價值、氣候與重大傳染病等諸多領域議題，地理區域從日本、日美兩國關係、印太地區乃至於全球性挑戰。
此次峰會顯示美日兩國強化合作，尤其在因應中國在印太地區的擴張。對美國而言，若在中國周邊存在有力夥伴牽制中國，有利其與中國競爭對抗並維持印太地區穩定；對日本來說，中國的安全威脅日益明確，故亟需強化與美防衛合作，且因菅義偉在國內面臨執政困境，若有外交成果加分或可助其連任。[2] 本文囿於篇幅，主要評析峰會關注中國與兩岸之部分，並聚焦政治與安全面向。
貳、安全意涵
一、美日確認對中國立場
關於涉及中國的議題，日美主要討論如何因應來自中國的挑戰。倘若回顧峰會前一個月以來的美方動向，可以發現峰會前其實已有美國務院公布文件、以及美日2加2會談等兩次預先鋪陳，有步驟地逐次推進，最終以峰會形式作為總結。
第一次是美國國務院在3月14日，發表文件《重申牢不可破的美日同盟》（Reaffirming the Unbreakable U.S.-Japan Alliance），強調（一）美日同盟立基共享價值、（二）美日民間堅定情誼、（三）兩國互利經濟關係、（四）美日韓三邊合作、以及（五）推動促進和平穩定的安保合作等五項重點。[3] 兩天之後，美日在東京舉行2加2會談，基本延續前述文件路線，並擴充涵蓋的議題領域，甚至加入關切台海的表述。
此次峰會則是以2加2會談為基礎，將兩國共同關注與戰略目標進一步擴大到全球，議題包含傳統與非傳統安全、政治與經濟產業；關於台灣部分，如後所述，則是在2加2聲明基礎上增加「和平解決」。至此，甫於去年9月與今年1月先後就任的日美兩國政府，對於未來共同面對的印太地區乃至於全球性挑戰，雙方立場均達成一致。這有助於兩國未來齊心協力推動與落實相關具體政策議程。
二、人權與安全威脅是峰會關注中國焦點
中國或已從此前的美日互動中警覺到，美日峰會內容恐對其不利，故在峰會召開前，中國外交部便發出「不得搞針對中國的小圈子」等警告。[4] 果不其然，峰會共同聲明當中即有多處，關注中國忌諱外界討論的國內人權問題，以及對外強勢擴張作為。
人權問題方面，峰會關切香港民主與新疆維吾爾自治區人權狀況。關於中國對外擴張，峰會關注中國在海洋的擴權性行動；特別在南海議題上，峰會重申反對中國在該區域的非法主張與活動；在東海議題，主要涉及釣魚台主權紛爭，「反對單方面改變東海現狀的企圖」。
尤其前述美國國務院文件的第（五）點，已確認釣魚台情勢適用《美日安保條約》第五條，並強調反對片面改變東海現狀、或破壞日本對釣魚台施政的任何企圖，惟未點名特定國家。到了美日2+2會談聲明，則進一步指名批判中國行為不符國際秩序及其《海警法》更是引發騷亂，強調「持續反對任何改變現狀、或欲破壞日本對釣魚台施政的片面行動」；美日峰會聲明亦重申釣魚台適用《美日安保條約》第五條。
三、台海穩定與安全獲得日美公開關注
美日兩國也是有步驟地公開表態對台灣的關注。2加2會談將台海納入會後共同聲明，「強調台灣海峽和平穩定的重要性」（“The Ministers underscored the importance of peace and stability in the Taiwan Strait.”），[5] 距離上次美日共同聲明將台海納入兩國「共同戰略目標」，相隔已有16年之久。[6] 此次峰會共同聲明納入台灣，等於確認2+2會談內容，甚至還增加「鼓勵和平解決兩岸問題」之表述（“...and encourage the peaceful resolution of cross-Strait issues.”）。此前美日元首共同聲明當中提及台灣，係出現在1969年佐藤榮作首相與尼克森（Richard Nixon）總統峰會後的聯合聲明當中；時隔52年再度被提及，意義可謂重大。
尤其今年3月18日美中阿拉斯加高層會談當中，中方甫警告「台灣問題事關中國主權和領土完整，涉及中國核心利益」，但此次峰會聲明偏偏又納入台灣，還比2加2會談的表述多一句。雖然日本媒體引述不具名外務省官員指出，增加的一句係日本政府迄今對台海問題表達立場時常用的表述，藉此對中國傳達「日本對兩岸立場並無改變」，以安撫北京當局。然作者認為，峰會既是關注中國威脅，且美軍印太司令日前剛在美國國會示警中國對台動武之可能，在此背景下所增加的那句涉台論述，反有暗中警告「中國不可訴諸武力」的意味，目的是牽制中國近期對台軍事動態。
參、趨勢研判
一、未來或針對中國修改《美日防衛合作指針
解放軍在台海動作未曾間斷，尤其在峰會前夕的4月15日，中國海軍號稱「中華神盾」的「荊州號」護衛艦現蹤台灣淺灘，而且在台海中線以東活動。[7] 如此行動或意在對美日峰會預表不滿，然其結果反而證明美日兩國主張的中國威脅論所言不假。
美日兩國元首既已在對中立場上確定大方向，未來在安保領域方面，有可能在《美日共同合作指針》（以下簡稱《指針》）當中納入中國性。美日兩國在1978年制定《指針》，旨在規範美日兩國在日本安全遭受威脅、日本遭受攻擊、與日本密切相關的國家遭受攻擊、以及日本在全球開展軍事活動時，兩國該如何行動或該進行何種活動。首部《指針》訂頒迄今，曾歷經1997年和2015年兩次修訂，其修訂內容及其方向，均與中國在亞太地區的持續擴張有密切關聯。此次美日峰會既然明指中國，隨著中國近年軍事動向對台灣以及日本西南諸島的威脅態勢日益明顯，美日或將討論調整《指針》內容。
二、日中關係短期內緊張但不致決裂
峰會內容既觸及台灣、新疆和香港等中國自稱「純屬內政」的事項，北京當局自是不悅，但不悅之餘似也展現克制隱忍。峰會結束後，中國僅是由外交部發言人以「答記者問」的形式，批指「美日聯合聲明粗暴干涉中國內政」，美日搞「小圈子」，然後最後說「將採取一切必要措施，堅決捍衛國家主權、安全和發展利益」。[8] 中國駐日大使館也同樣以答記者問的方式，大致重申前述批判論點，並稱已向日方提出嚴正交涉。[9] 中國外交部部長或副部長等高層迄今未出面正式回應，得使北京當局在對日關係上仍可「鬥而不破」，維持今後與日本「還能說得上話」的氛圍。
然中國為表達對峰會不悅，可能在釣魚台周邊動作不會中斷或減少，甚至可能另在經濟領域製造對日壓力，繃緊雙邊緊張氣氛以示報復，同時向國內強硬派交待。惟即便事態如此發展，其象徵意義仍是居多。畢竟，此次峰會結束之後有民調顯示，高達74%的日本民眾支持日本參與追求台海穩定，僅13%反對；支持者當中，60歲以上有74%，40到50歲之間甚至高達80%，18至39歲之間則有69%。[10] 此顯示峰會所強調的台海關切，不僅是菅義偉在峰會上與拜登達成的共識，更反映日本民意的歸趨；中國倘若反應過度，恐只會進一步惡化日本社會友台／反中情緒，而這絕非北京當局所欲，因此可預期中國反應不致於過激。
三、台日美關係未來將益發重視安全層面
日本向來被外界認為顧忌中國，而在對台關係上戒慎戒懼。此次美日共同聲明納入台海，無疑展現日本面對中國威脅的決心。事實上，觀諸日本黨政各界近期對台海安全的關注，同美國在峰會再度表態倒也不令人意外。
舉近期者，自民黨外交部會於今年2月10日成立「台灣政策檢討專案小組」，召集人佐藤正久參議員乃陸上自衛隊上校退伍，長期以來關注安保議題。渠於小組成立之始即強調，日美台三國、或至少日台兩國的國會議員之間，應進行安保經濟對話。[11] 3月22日，日本跨黨派國會議員組織「日華議員懇談會」（日華懇）舉行年度總會，邀請美國駐日首席公使希爾（Nicholas Hill）及我駐日代表謝長廷出席，日華懇代表古屋圭司當時即表示，今年可能舉辦美日台戰略對話。 日本在2019年即參加「全球合作暨訓練架構」（Global Cooperation and Training Framework, GCTF）聯合委員會，迄今就公衛與環境等非傳統安全議題舉辦活動，未來不排除美日繼續透過此等或其他多邊架構，強化對台安全關係。
[1] U.S.-Japan Joint Leaders’ Statement: “U.S.-Japan Global Partnership for a New Era,” Japan’s Ministry of Foreign Affairs, April 16, 2021, https://www.mofa.go.jp/mofaj/files/100177718.pdf.
[2]王尊彥，〈評析日相菅義偉在美日峰會前的壓力環境〉，《國防安全即時評析》，2021年4月19日，https://reurl.cc/6yO736。
[3]Reaffirming the Unbreakable U.S.-Japan Alliance, U.S. Department of State, March 14, 2021, https://www.state.gov/reaffirming-the-unbreakable-u-s-japan-alliance/.
[4]〈拜登菅義偉將會晤 北京：不得搞針對中國小圈子〉，《中央社》，2021年4月16日，https://www.cna.com.tw/news/aopl/202104160189.aspx。
[5]U.S.-Japan Joint Press Statement, U.S. Department of State, March 16, 2021, https://bit.ly/3r6Vpwv.
[6]2005年2月在華府舉行的美日2+2會談，將台海納為美日兩國的「共同戰略目標」（common strategic objectives）之一，「鼓勵台海議題透過對話和平解決」（“Encourage the peaceful resolution of issues concerning the Taiwan Strait through dialogue.”）。Joint Statement of the U.S.-Japan Security Consultative Committee, U.S. Department of State, February 19, 2005, https://bit.ly/3f3xprY.
[7]涂鉅旻，〈共艦出沒台灣淺灘 對我國「切香腸」〉，《自由時報》，2021年4月19日，https://news.ltn.com.tw/news/politics/paper/1443883。
[8]〈外交部發言人就美日領導人聯合聲明涉華消極內容答記者問〉，中華人民共和國外交部，2021年4月17日，https://www.fmprc.gov.cn/web/fyrbt_673021/t1869624.shtml。
[9]〈駐日本使館發言人就日美領導人會談及聯合聲明涉華內容答記者問〉，中華人民共和國駐日本國大使館，2021年4月17日，http://www.china-embassy.or.jp/chn/sgxxs/t1869618.htm。
[10]〈日經民調：74%日本民眾支持參與追求台海穩定〉，《經濟日報》，2021年4月26日，https://udn.com/news/story/6811/5413573?fbclid=IwAR3VS-C0cH-RP17TvQK4CLHeyH7ZrErSosKLIR_HfQvShL_x0_w6AUSgTow。
[11]〈2月10日から台湾政策PT立ち上げ！詳しく解説いたします！〉，佐藤正久個人網站「佐藤まさひさの国会教室」，2021年2月14日，https://bit.ly/3dIea6D。
[12]楊明珠，〈日華懇通過友台方針 今年將辦台日美戰略對話〉，《中央社》，2021年3月23日，https://www.cna.com.tw/news/aopl/202103220322.aspx。