中國派遣「公海轉載觀察員」之觀察
2021.04.29
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壹、新聞重點
2021年4月10日，中國遠洋漁業的公海轉載觀察員派遣啟動活動在山東省榮成市石島新港舉行。首批5名由中國農業農村部委託派遣的公海轉載觀察員正式登臨遠洋漁業運輸船，代表中國政府執行公海轉載監督任務，將隨運輸船分赴印度洋、北太平洋與南太平洋公海。[1] 此項派遣啟動活動的依據為中國農業農村部發布的《關於加強遠洋漁業公海轉載管理的通知》，該通知要求自2021年1月1日起，所有遠洋漁業公海轉載活動均須報告，並在觀察員監督下進行。[2]
貳、安全意涵
此處的「轉載」，由英文transshipment翻譯而來，或稱「海上轉運」。意指「由遠洋漁船將漁獲送至位於公海的冷凍船集中的行為。」待冷凍船滿載後，則運往鄰近港口（或返回本國）卸貨，可省去遠洋漁船往返港口卸貨的時間，並持續進行漁捕，增加漁獲量。在卸貨時過磅、確認撈捕的魚種，亦可掌握是否超過本國的撈捕量配額以及是否撈捕不合法的魚種。以往的弊端在於遠洋漁船在公海上與小船進行非法轉載，再由小船直接駛至鄰近的漁港卸貨，一方面撈捕的漁獲可能違反規定，另一方面無法確實管制一國已撈捕的總量。其安全意涵有三：
一、中國著手加強遠洋漁業監管
此次公海轉載觀察員的派遣並非臨時起意，中國國家主席習近平於2019年4月23日接見出席中國人民解放軍海軍成立70周年的外國代表團團長時，便宣示中國高度重視海洋生態文明建設，持續加強海洋環境污染防治，保護海洋生物多樣性，實現海洋資源有序開發利用…等。[3] 又如中國農業農村部於2020年2月10日公布《遠洋漁業管理規定》，強調海洋漁業資源的可持續使用，並強化中國對遠洋漁業的監管。2021年3月13日發布的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》，其中第三十三章便強調海洋生態保護、海洋經濟發展和海洋權益維護。[4] 此次派遣公海轉載觀察員的行動，顯示中國對於海洋生態保育，已由喊口號的方式轉為實際行動。
二、首次派遣行動對海洋保育的效果有限
該活動之開設地點僅有山東，似顯不足。依2020年《中國漁業統計年鑑》，山東省2019年度的遠洋撈捕量為413,716萬噸，約佔中國全年度撈捕量2,170,152萬噸的19%。[5] 儘管山東省的遠洋漁獲量佔全中國的五分之一弱，相當可觀，但仍略遜於浙江省的442,155萬噸與福建省的516,508萬噸。因此，派遣行動的首發更適合在浙江省或福建省舉辦，或者在這些遠洋漁獲量領先的省分同時舉行。首次派遣的人員僅有五人，亦顯得過少。就其原因，則可能和官方著力不深有關。注意到，該派遣行動僅受中國農業農村部委託，實際運作則有賴遠洋漁業企業與運輸企業支持。[6]
三、非法中國籍遠洋漁船仍舊危害海洋生態保育
根據2020年《中國漁業統計年鑑》，合法的中國籍遠洋漁船數量，2019年為2,701艘，2018年為2,654艘。然而，根據海外發展協會（Overseas Development Institute）的最新研究報告指出，中國籍非法遠洋漁船達16,966艘。[7] 換句話說，中國籍合法遠洋漁船僅占中國籍所有遠洋漁船的13.7%。其次，此次舉辦派遣行動的榮成市本就為山東省境內遠洋漁業的佼佼者，甚至其遠洋船隊的規模在中國境內也名列前茅。[8] 派遣觀察員登臨這些模範船隻，除了達到效果甚微的海洋生態保育外，更重要的效果恐怕是對外宣傳。由於中國政府仍舊未處理無船名與船號、無船舶證書、與無船籍港的「三無船舶」、在他國註冊的權宜船（flag of convenience）、及中國與他國合資的漁船，海洋生態仍然持續受到危害。
參、趨勢研判
一、中國後續遵守國際規範的程度值予密注
承上，此次派遣觀察員的活動為中國農業農村部首次委託舉辦，意義非凡。雖然在某種程度上顯示中國逐漸遵守國際規範，但必須注意的是，該派遣活動並非全由政府出資及主導。顯而易見地，若未來民間減資甚至不繼續資助該派遣行動，則觀察員的派遣是否無以為繼值得密切關注。當然，這次的活動可能只是一個開端，後續可能有一系列的做法，譬如大幅增加派遣人員、大幅增設開辦地點、擴大規範至非由中國啟航的遠洋漁船。因而，此次的行動是否成為遏止中國漁民濫捕之濫觴，須觀後效。
二、中國海警將伺機出動
2020年12月11日，中國國務院曾修訂《漁業法實施細則》，其中第八條規定漁業行政主管部門應當與公安、海監……等有關部門合作執法。[9] 此次中國對於遠洋漁業的生態保育，僅由農業農村部委託派遣公海轉載觀察員，但尚未與公安、海監合作執法。如前所述，在遠洋漁捕的中國漁船方面，非法的數量數倍於合法的。預判中國的下一步是處理「三無船舶」、「權宜船」、「中資船舶」與「非法、未報告、無限制」的遠洋漁捕，而派遣中國海警船於遠洋之公海進行登臨將是一個可行的選項。
[1]〈我國首次派遣遠洋漁業公海轉載觀察員〉，《中國國務院》，2021年4月11日，http://www.gov.cn/xinwen/2021-04/11/content_5598890.htm。
[2]〈農業農村部關於加強遠洋漁業公海轉載管理的通知〉，《中國國務院》，2020年5月21日，http://www.moa.gov.cn/gk/tzgg_1/tz/202005/t20200521_6344904.htm。
[3]〈推動構建海洋命運共同體〉，《太平洋學報》，2019年4月23日，http://www.pacificjournal.com.cn/CN/news/news459.shtml。
[4]〈中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要〉，《中國國務院》，2021年3月13日，http://www.gov.cn/xinwen/2021-03/13/content_5592681.htm。
[5]〈中國漁業統計年鑑〉，《中國水產科學研究院》，2021年3月8日，https://www.cafs.ac.cn/info/1397/34095.htm。
[6]中國遠洋漁業協會會長張顯良在開幕活動的啟動儀式致詞時表示，該派遣活動係「受農業農村部漁業漁政管理局委託，在遠洋漁業企業和運輸企業的大力支持下，協會成立了運輸物流專業委員會，組織搭建了遠洋漁業海上轉載管理平台，統籌組建了由國內8家水產院校和科研院所共同成立的觀察員培訓力量，建立了轉載觀察員派遣機制。」請見〈山東省舉辦遠洋漁業公海轉載觀察員派遣啟動活動〉，《每日頭條》，2021年4月11日，https://kknews.cc/agriculture/25jn3eg.html。
[7]關於中國漁業統計年鑑的資料，同註4。中國籍非法漁船的數量，請見Miren Gutierrez, Guy Jobbins, “China’s distant-water fishing fleet: scale, impact and governance,” Overseas Development Institute, June 2, 2020, https://odi.org/en/publications/chinas-distant-water-fishing-fleet-scale-impact-and-governance/。
[8]〈船隊+基地,榮成建設新「海上糧倉」〉，《每日頭條》，2014年7月24日，https://kknews.cc/other/65ayyp3.html。
[9]〈中華人民共和國漁業法實施細則〉，《中國海事局》，2020年12月11日，https://www.msa.gov.cn/page/article.do?type=hsfg&articleId=47AE98A46BA54890ACB8EB98FC9E6CBB。