中國海上民兵入侵南海牛軛礁之觀察
2021.04.29
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壹、新聞重點
根據美國海軍戰爭學院中國海事研究所（US Naval War College’s China Maritime Studies Institute）學者艾立信（Andrew S. Erickson）與馬丁森（Ryan D. Martinson）在2021年3月29日於《外交政策》（Foreign Policy）發表〈紀錄揭露在牛軛礁的中國海上民兵〉（Records Expose China’s Maritime Militia at Whitsun Reef）一文指出，關於3月份有上百艘（菲律賓稱約220艘）[1] 未進行捕魚作業的中國船隻，集結在菲律賓的南海專屬經濟區內牛軛礁海域，中國官方在3月22日表示，這些漁船是為了躲避惡劣天候而聚集在該海域，並聲稱這些聚集的船隻並非是海上民兵，然而中國官方的說法並非事實。[2] 據艾立信與馬丁森的研究發現，這些船隻早在2020年就在南海海域的九章群礁（Union Banks）與牛軛礁海域活動。
該文認為在牛軛礁集結的中國漁船就是海上民兵組織，是因為中國海上民兵組織具有與地域性的社會經濟特質，並且與解放軍的廣東省軍分區有所連結。該文分析，早在2016年3月召開的廣東省「台山武裝工作會議」，中方就有企圖建立一支「遠海民兵船隊」的共識，於同年10月在廣東省台山江門市成立「台山市帆程漁業發展有限公司」，該公司於2017年3月15日與「廣新海事重工股份有限公司」簽約建造（約定要建造9艘長62.8公尺，專用於南海的大型拖網漁船），[3] 並於同年10月開始交船。[4] 而今年2-3月，在牛軛礁海域活動的中國漁船中至少有7艘上述大型拖網漁船在牛軛礁的潟湖傳送「自動識別系統」（Automatic Identification System, AIS）[5] 訊號，這些船的AIS訊號被追蹤確認就是屬「台山市帆程漁業發展有限公司」所有。
再者，文中亦提及，廣東江門台山市退役軍人事務局局長李廣義在2019年4月曾在台山市沙堤灣參訪遠海民兵隊伍時就指示，該民兵隊有提供解放軍退役軍人參與工作的責任，並擔任南海維權的先鋒隊。這些官方言論都透露著這遠海民兵隊主要是由解放軍退伍軍人所參與，而這個參與模式也被套用在三沙市與海南省的海上民兵組織。[6] 基於上述背景與各種跡象來看，學者艾立信與馬丁森因此確認這些船就是海上民兵船。
貳、安全意涵
牛軛礁位於南沙群島九章群礁的東北端，外型與牛軛相似，礁體面積約22.3平方公里、礁坪面積約11.4平方公里，是礁群中面積最大的。中方近年在渚碧礁、永暑礁、美濟礁積極填海造島並將其軍事化（部署飛彈掩體、雷達通訊設施以及其他基礎設施），而牛軛礁正好就位於上述三島的中心位置，離我國太平島也不遠，其戰略地位不容小覷，中國海上民兵入侵該海域有其戰略意圖。
中國民兵船大多有藍色塗裝，西方學者將這些民兵船稱為「小藍人」（little blue men）。[7] 前美軍太平洋司令部聯合情報中心作戰主任舒斯特（Carl Schuster）表示，「這些漁船根本沒在捕魚，船體不但更加堅固、配有自動武器，船速還可以到達18至22節，比世界上90%的漁船都還快。」[8] 中國海上民兵入侵該海域（菲律賓稱「西菲律賓海」）已有一段時間而並非首次，其對區域的安全意涵如下：
一、監控南沙群島附近的船隻活動
為了避免在南海發生直接性的軍事衝突，中國長期以來就試圖運用各種準軍事、法律、輿論、心理、行政等多元手段，擴大對爭端海域與島礁的控制。為了降低軍事的敏感性，中國常常利用海上民兵組織來協助解放軍海軍與海警在南海進行長期監控任務，自習近平上任以來中國解放軍與海警更積極與民間造船公司與漁業公司合作，以協助其在周邊海域進行海洋維權行動，包括：部署海上民兵在南海的各個人工島礁做為前哨網絡基地，來監控所有行經南海的國內外船隻，甚至對目標船艦或區域進行騷擾，以及協助海軍收集水文、氣象、潮汐資料相關數據，[9] 以及各樣海事情報來支援在南海的建設項目，例如水下通信系統。目前，中國海上民兵與海警及海軍在南海的合作已經建立「一線民兵、二線執法、三線部隊支撐」的軍警民聯防協調機制，海上民兵在該機制中的主要任務就是「南海海上違法信息的提供者與執法活動的協助者」。[10] 這種操作「三線維權」案例可以從2009年「無瑕號事件」、2012年「黃岩島事件」以及2014年「海洋石油981號鑽油井事件」等案例看出。[11]
二、擴張南海的「軍警民聯防機制」
中國海上民兵船隊大舉入侵位於菲律賓專屬經濟區內的牛軛礁海域，影響當地漁民捕撈，菲國媒體因此在4月初搭船前往爭議地點查看，在前往該海域的途中竟然遭中國海警船（編號5101）跟蹤並用無線電警告，[12] 在回程途中又遭遇到2艘解放軍海軍22型飛彈快艇（紅稗級）驅逐。[13] 嚴格來說，2013年的「南海仲裁案」已經確定國際不承認中國的南海九段線論述，所以菲律賓媒體船有合理且合法的權利在其專屬經濟區範圍內進行自由航行，然而卻遭遇中國軍警驅趕，可見中國在南海的「軍警民聯防機制」已儼然成形，並對區域也已經造成實質的威脅。從這次中國民兵船隊入侵牛軛礁海域再到以軍警船艦威脅菲國民船的案件來看，中國正在擴張三沙市「西沙群島軍警民聯防協調中心」的綜合執法範圍，[14] 並企圖常態化在南沙群島海域的軍警民聯合巡航維權行動。
三、試探周邊國家對該海域的反應
海上民兵組織是中國整體海上武裝力量的重要組成部分，近年來受益於經費充足的造船計畫，並開始擁有新式大型鋼殼艦艇（漁船），諸如本文在新聞重點所提到大型的制式拖網漁船。加上海上民兵成員正被以軍事化與專業化的方式積極訓練，[15] 這些日益精良的海上民兵部隊可謂是中國的「海上輕騎兵」。日前在南沙海域牛軛礁附近被發現的中國海上民兵船隊，從艾立信與馬丁森在「以第一手資料研究中國」的網站公開的其中7艘拖網漁船AIS訊號軌跡圖可知，[16] 這是支執行遠洋任務的海上民兵船編隊，而其入侵牛軛礁海域的企圖除了監視外國軍艦行動與擴大漁場範圍之外，當然還有試探菲律賓與其他國家反應的意圖。因為牛軛礁位於中國佔領的渚碧礁、永暑礁與美濟礁中間位置，若周邊國家對中國民兵船入侵沒有強烈抗議作為，中國則可能會以漸進方式佔領該礁，強化三沙市在南海的行政管轄權，最後造成長期實際佔領的事實。
參、趨勢研判
針對中國海上民兵船隊、海警與海軍入侵具爭議的牛軛礁海域之事件，本文研判有兩點趨勢可供參考：
一、中國持續以「模糊漸進」方式入侵爭議島礁
南海爭議涉及國家與範圍甚廣，南海周邊各國對於主權歸屬、海域劃分和相關海洋資源權利的聲索行動時常導致糾紛與衝突不斷，尤其是中菲和中越之間的衝突。就中菲南海衝突而言，在2012年「黃岩島事件」發生後，馬尼拉在2013年2月19日向位於海牙的常設仲裁法院（Permanent Court of Arbitration）提出「南海仲裁案」，控告中國的九段線主張與海洋執法活動違反《聯合國海洋法公約》。因此，菲律賓對於中國海上民兵在南海的侵權行為相當關注。從中國近年在南海的民兵作為可以歸納出，中方正在採取「模糊漸進」手段，利用海上民兵身分亦兵亦民的模糊特性來制約、干擾或監控外國船艦在南海的行動與佔領特定礁岩或海域，其行為特徵就像是「切香腸戰術」一般，運用採取蠶食方式，從目標國或海域一點一滴的獲取利益。例如中共在南海所採取的填海造島及石油探勘等就是模糊漸進式的擴張行動，同時擴大中國在該海域的行政管轄以強化對南沙的掌控。[17] 由於這種手段成本低廉且效益大，又不會直接發生軍事武裝衝突，所以在未來中國持續操作這種手段是可以預期的。
二、美菲強化安全同盟並提升東協海上安全合作
早在2019年12月初舉行的「第九屆東協海事論壇」（ASEAN Maritime Forum）與「第七屆東協海事論壇擴大會議」（Expanded ASEAN Maritime Forum）中，參與國代表就針對海事安全、海洋經濟發展、打擊非法漁船及海上犯罪等議題達成共識，強調要依據國際法原則解決爭端，同時並呼籲中國要遵守不使用武力或以武力威脅處理爭端的區域共識，但之後卻少有實際因應作為。基於北京操作海上民兵船隊製造南海衝突頻率不減，對區域安全穩定的影響已引起國際社會極大關注。對於中國海上民兵船隊近期入侵牛軛礁，華府強調在遵守國際海洋規範下，美國和菲律賓將持續密切合作，以回應中國在南海的挑戰，雙方也將探討1951年《美菲共同防禦條約》（U.S.-Philippines Mutual Defense Treaty）在南海區域的適用性。[18] 一旦美菲雙方進入南海海事安全合作態勢，此將會有助於提升東協國家跟進在海上安全的實際作為，例如積極提升海警武裝力量、海上執法作為與海上演習，以因應中國海上民兵對南海經濟海域、交通線、島礁及漁場的威脅與挑釁。
[1]藍孝威，〈220艘武裝漁船現身南沙牛軛礁，菲外長呼籲大陸召回〉，《中時新聞網》，2021年3月22日，https://www.chinatimes.com/realtimenews/20210322001581-260409?chdtv。
[2]Andrew S. Erickson and Ryan D. Martinson, “Records Expose China’s Maritime Militia at Whitsun Reef,” Foreign Policy, March 29, 2021, https://foreignpolicy.com/2021/03/29/china-militia-maritime-philippines-whitsunreef/.
[3] 這九艘南海專用的大型拖網漁船編號為：粵台漁18000、粵台漁 18111、粵台漁18222、粵台漁18333、粵台漁18555、粵台漁18666、粵台漁18777、粵台漁18888、粵台漁18999等。
[4] Erickson and Martinson, op. cit. 在2017年12月的舉行交船儀式中，有江門軍分區副司令員萬良安與江門軍分區戰備建設處處長張遠發參與其中。
[5]「自動識別系統」（AIS），是安裝在船舶上的一套自動追蹤系統，藉由與鄰近船舶、AIS岸台、以及衛星等設備交換電子資料，並且供船舶交通管理系統辨識及定位。當衛星偵測到AIS訊號，則會顯示S-AIS。AIS資料可供應到海事雷達，以優先避免在海上交通發生碰撞事故。
[6]Erickson and Martinson, op. cit.
[7]Derek Grossman and Logan Ma, “A Short History of China's Fishing Militia and What It May Tell Us,＂RAND, April 6, 2020, https://reurl.cc/q8GvpN
[8] Evelyn Blackwell, “Beijing has a navy it doesn’t even admit exists, experts say. And it’s swarming parts of the South China Sea,” World News Era, April 14, 2021, https://worldnewsera.com/news/beijing-has-a-navy-it-doesnt-even-admit-exists-experts-say-and-its-swarming-parts-of-the-south-china-sea/.
[9]中國《解放軍報》曾稱，這些海洋數據是影響海上戰場環境的重要因素。
[10]熊勇先，〈論南海海上執法模式的選擇與建設〉，《河南財經政法大學學報》，2015年第3期（總第149期），頁61。
[11] 黃恩浩、洪銘德，〈中共海上民兵執行南海「灰色地帶」行動之研究〉，《國防雜誌》，第36卷第1期（2021年3月），頁23-48。
[12]〈菲媒體船查看南海漁民情況竟遭解放軍飛彈快艇追逐〉，《自由時報》，2021年4月10日，https://news.ltn.com.tw/news/world/breakingnews/3495332。
[13] 陳妍君，〈中國海警船驅逐赴仁愛礁媒體，菲律賓總統府噤聲〉，《中央社》，2021年4月9日，https://www.cna.com.tw/amp/news/aopl/202104090297.aspx。
[14]王曉斌，〈三沙市推動軍警民聯防機制，構建三線海上維權格局〉，《人民網》，2014年11月21日，http://politics.people.com.cn/n/2014/1121/c70731-26071496.html。
[15]黃恩浩、洪銘德，頁28-34。
[16] Andrew S. Erickson and Ryan D. Martinson, “Exposed! Here are China’s Maritime Militia Ships at Whitsun Reef,” China Analysis from Original Sources Website, March 29, 2021, http://www.andrewerickson.com/wp-content/uploads/2021/03/Maritime-Militia_Taishan_Fancheng-Fisheries_Whitsun-Reef_Foreign-Policy_Erickson-Martinson_20210329_SLIDE-DECK.pdf.
[17]黃恩浩、洪銘德，頁27-28。
[18] CNN Philippines Staff, “Chinese armed attacks in West PH Sea to ‘trigger US obligations’ in defense treaty – official,” CNN, April 8, 2021, https://www.cnnphilippines.com/world/2021/4/8/China-West-Philippine-Sea-Julian-Felipe-Reef-US-mutual-defense-treaty.html.