中國擴大三大糧食作物兩類保險實施範圍之觀察
2021.07.23
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壹、新聞重點
2021年6月30日，中國農業農村部發布《關於擴大三大糧食作物完全成本保險和種植收入保險實施範圍的通知》（以下簡稱《通知》），指出中國將擴大稻米、小麥、玉米三大糧食作物之完全成本和種植收入兩項保險實施範圍，以利於提升農業保險保障水準，推動農業保險轉型升級以及保障糧食安全。根據《通知》，中國將逐步為13個糧食主要生產省分之產糧大縣全體農民提供生產完全成本或種植收入的保險保障，[1] 也就是中國將從6個省之產糧大縣試點擴大至13個糧食主產省分之所有產糧大縣，2021年補貼數目不超過實施省分內之產糧大縣總數60%，2022年則涵蓋13個省分之全部產糧大縣。由於糧食安全問題一直被視為優先處理的重要課題，又農業保險是減少災害損失與穩定糧食生產的重要政策工具，故本文針對中國擴大三大作物兩類農業保險實施範圍之政策意涵進行說明。
貳、安全意涵
一、中國強化糧食供給保障能力
長期以來，糧食安全問題一直是中共所關注的重要議題之一，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》即強調「確實維護國家糧食安全」。[2] 加上，新冠肺炎疫情導致世界幾個主要糧食出口國禁止出口，引起各國對糧食穩定供應的擔憂；且今（2021）年適逢中共建黨百年，保障糧食安全更成為中共的首要目標之一，故2021年中央一號文件《中共中央國務院關於全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》強調透過「擴大稻穀、小麥、玉米三大糧食作物完全成本保險和收入保險試點範圍」，[3] 因為不僅能提升糧食和重要農產品供給保障能力，亦有助於防止農民返貧。
同時，領導人亦強調擴大保險範圍以利於穩定糧食生產並強化自身糧食供給保障能力，例如習近平與李克強分別在2020年12月中央農村工作會議、2021年5月7日國務院常務會議上，強調「擴大完全成本和收入保險範圍」、「擴大三大糧食作物完全成本保險和收入保險試點範圍」。[4] 根據2019年9月19日發布之《關於加快農業保險高品質發展的指導意見》，2022年時，稻穀、小麥、玉米3大主糧作物農業保險覆蓋率達到70%以上，[5] 中國透過發布《通知》以提高三大作物之農業保險覆蓋率，藉此降低農民耕種風險，並提升自身的糧食供給保障能力。完全成本保險覆蓋農業生產的總成本，包括直接物化成本、土地和人工成本，主要功能是彌補自然災害、重大病蟲害等導致的損失，讓農民至少可以回收成本。至於種植收入保險，則主要是彌補農產品價格、產量波動所導致的損失。[6]
二、中國確立農業保險的「三大支柱」
根據《通知》規定，中國自2022年起取消《財政部關於擴大農業大災保險試點範圍的通知》，這意味直接物化成本、完全成本、種植收入三項保險將構成中國農業保險的「三大支柱」。根據2017年5月17日中國財政部所發布之《財政部關於擴大農業大災保險試點範圍的通知》，中國針對13個糧食主要生產省分之200個產糧大縣進行稻米、小麥、玉米三大糧食作物農業大災保險試點，並於2019年擴大至500個產糧大縣，主要對象為規模經營農民，包含直接物化成本和土地成本兩項保險。[7]
由於中國所實施之農業大災保險試點為一過渡性試辦政策，可由完全成本或種植收入兩種保險代替，且因已有農戶投保農業大災保險，故2021年被視為過渡時期，2022年起正式取消。[8] 因此，伴隨著完全成本和種植收入兩項保險於2022年正式實施，且完全成本或種植收入兩項保險可完全代替農業大災保險，2022年起在全中國施行的直接物化成本以及完全成本、種植收入三項保險將成為中國農業保險的三大支柱，有利於降低農民種植風險、增加種植意願，進而有助於確保糧食穩定生產與保障糧食安全。[9]
參、趨勢研判
一、中國將持續確保政策的有效性
隨著中國逐步落實三大糧食兩類農業保險之實施範圍，中國將持續採取相關政策作為以確保該政策的有效性。第一，強化監管監督機制：由於農業保險大數據仍不夠完善，導致有時會發生農業保險業務財務亂象，甚至是農業保險欺詐事件，故必須加大監督檢查力度與建立常態化檢查機制。因此，必須充分利用中國銀行保險監督管理委員會之派出機構資源或各地區財政、農業農村、保險監管和林業草原等部門參與的農業保險工作小組協調機制，以建立多元化、多層次的農保監管監督機制。[10] 其次，加快建設農業數據資訊平台：由於目前仍缺乏統一的農業數據資訊服務平台，導致保險公司無法有效了解農田的基本狀況以及可能產生風險之潛在因素等。雖然每個保險公司擁有各自的資訊系統，但無法共用，故未來必須建構一個統一且能共享數據資訊的平臺。再次，修訂《農業保險條例》，以期能夠完善相關配套政策措施，並建立健全的農保制度體系。[11]
可預期，隨著中國在13個糧食主要生產省分之產糧大縣全面實施生產完全成本或種植收入兩項農業保險補貼政策後，相關的保險亂象恐將層出不窮，為能確保此保險補貼政策的有效性，中國將持續採取相關精進作為以健全自身的農業保險體系。
二、地方政府財政將承受越來越大的壓力
根據《通知》規定，地方政府亦需要分攤完全成本保險和種植收入兩項保險的補貼經費，也就是補貼比例在省級財政補貼經費不低於25%的基礎上，中央分別對中西部、東北地區以及東部地區補貼45%及35%的經費。然而，新冠肺炎疫情爆發後，中國擴大發債規模而大幅增加地方政府的債務風險。根據中國國債協會、中誠信國際信用評級有限責任公司所共同編著並發布之《中國地方政府債券藍皮書：中國地方政府債券發展報告（2021）》，中國31個省、市、自治區中，貴州、內蒙古、遼寧、寧夏、天津、青海、雲南、吉林和湖南等九個省的債務餘額已超過綜合財力水準，也就是債務率（債務餘額與政府財政能力比）超過100%（地方政府債務的整體風險警戒線）。[12] 同時，亦有新聞報導指出，上海、江西、河南、山東、重慶、湖北及廣東等地傳出公務員獎金被停發或是被要求無條件退回已發的獎金，顯示中國地方政府面臨財政吃緊的窘境。[13]
因此，在即將全面實施兩類農業保險補貼之13個主要糧食生產省分中，就包含內蒙古、遼寧、吉林、湖南等四個可能具有債務危機省分，或是江西、河南、山東、湖北等要求退還公務人員獎金之省分。可預期，隨著農業保險補貼政策的逐步落實，原本就財政吃緊的地方政府將承受越來越大的財政壓力。
[1]〈關於擴大三大糧食作物完全成本保險和種植收入保險實施範圍的通知〉，中華人民共和國中央人民政府，2021年6月30日，https://reurl.cc/yEorlO。
[2]〈中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要〉，中華人民共和國中央人民政府，2021年3月13日，https://reurl.cc/EnDKAv。
[3]〈中共中央 國務院關於全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見〉，中華人民共和國中央人民政府，2021年2月21日，https://reurl.cc/GmDVmA。
[4]〈習近平出席中央農村工作會議並發表重要講話〉，中華人民共和國中央人民政府，2020年12月29日，https://reurl.cc/R0DdD9；〈李克強：保障好中國14億人的糧食安全，就是對世界巨大的貢獻〉，中華人民共和國中央人民政府，2021年5月7日，https://reurl.cc/YOQ1d4。
[5]〈關於印發《關於加快農業保險高品質發展的指導意見》〉，中華人民共和國中央人民政府，2019年10月12日，https://reurl.cc/R0D4zz。
[6]2007年，中國財政部會同有關部門在內蒙古、吉林、江蘇、湖南、新疆、四川等地實施稻穀、小麥、玉米等5個品種的直接物化成本保險，且2012年起拓展至全中國。所謂直接物化成本是指除了人工、土地成本外，農作物生長過程中所投入之種子、農藥、灌溉、化肥、農用薄膜等成本。請參閱〈國務院政策例行吹風會〉，《中國政府網》，2021年7月6日，https://reurl.cc/mLXdzM。
[7]〈財政部將在糧食主產省開展農業大災保險試點〉，中華人民共和國中央人民政府，2017年5月31日，https://reurl.cc/mL7bA1。
[8]〈財政部有關負責人就擴大三大糧食作物完全成本保險和種植收入保險實施範圍答記者問〉，中華人民共和國中央人民政府，2021年6月30日，https://reurl.cc/YOG5bl。
[9]房文彬，〈記者觀察：農險「三支柱」漸露雛形〉，《中國銀行保險報》，2021年7月18日，https://reurl.cc/ogpb65。
[10]趙文聘，〈加快推動農業保險高品質發展〉，《光明網》，2020年4月1日， https://reurl.cc/9ryO48。
[11]〈國務院政策例行吹風會〉，《中國政府網》，2021年7月6日，https://reurl.cc/mLXdzM；〈財政部有關負責人就擴大三大糧食作物完全成本保險和種植收入保險實施範圍答記者問〉，中華人民共和國中央人民政府，2021年6月30日，https://reurl.cc/YOG5bl。
[12]〈中國疫後擴大基建 推高地方政府債務率〉，《中央社》，2021年5月9日，https://www.cna.com.tw/news/acn/202105090083.aspx。
[13]〈地方財政再告急 多地公務員及教師被追討已發獎金〉，《自由亞洲電台》，2021年7月12日，https://www.rfa.org/mandarin/yataibaodao/ql1-07122021052348.html。