社群媒體加速假訊息散播可能的國際刑事責任
2021.07.23
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壹、新聞重點
自緬甸（Myanmar）軍政府2021年2月發動政變以來，暴力衝突加劇，臉書（Facebook）下定決心發佈禁令，禁止緬甸軍方使用臉書與Instagram平台，即刻生效。[1] 臉書表示，緬甸軍方相關帳號是因為他們對示威民眾動武釀成死傷。[2] 近年，緬甸軍政府利用臉書的特性，透過假帳號以及粉專（fan page）等方式煽動對羅興亞人（Rohingya）的仇恨，包括散播各種反羅興亞人的宣傳（propaganda）、假新聞（fake news），以及各種煽動性的照片給其追蹤者。[3]
然而，事隔數月，非政府組織Global Witness於2021年6月調查報告卻發現，在緬甸的暴力事件不但沒有因禁令而有所好轉，衝突甚至更為嚴重。報告中指出，主要是因為臉書的演算法使得假訊息傳播速度更為快速，而針對特定族群的煽動仇恨貼文，因為「受歡迎」觸及率會越來越高，臉書的演算法似違反了自己所發布關於暴力與假訊息的政策與社群守則（community standards）。[4]
貳、安全意涵
一、社群媒體加速假訊息傳遞而加劇線下暴力
使用「假訊息」（包括惡意不實、虛假或選擇性訊息），或是「宣傳」作為統治或戰爭手段並非新鮮事。二戰時納粹爐火純青的宣傳技巧成功控制民心甚至到達洗腦程度;冷戰時期美蘇盛行的諜報（espionage）手段亦包括了在敵對國家散播各種不實資訊。在國家內戰衝突或政權不穩時，統治者藉由假訊息方式控制民意更是屢見不鮮，嚴重者可能導致國際罪行。1994年盧安達（Rwanda）的胡圖（Hutu）政權利用旗下的媒體集團，特別是透過廣播宣傳（radio propaganda）放送與散播各種仇恨言論（hate speech），更進一步地激化了群眾暴力行為，最終發生震驚世界的種族滅絕（genocide）事件。
現在的緬甸與當時的盧安達有部分類似之處，包括特定族群遭到當局血腥鎮壓與迫害、仇恨宣傳使用導致暴力事件的擴大以及族群間互不信任等等。有所不同的是，現今網路普及與社群媒體的興起進一步加速假訊息傳播而加劇線下暴力。緬甸事態嚴重，引起國際社會與各方關注，國際上除了譴責緬甸軍政府，並展開各種調查，包括2017年聯合國人權理事會（UN Human Rights Council）所成立的「緬甸議題獨立國際真相調查小組」(Independent International Fact-Finding Mission on Myanmar)，[5] 2018年國際刑事法院（International Criminal Court）亦宣佈針對緬甸軍隊驅逐羅興亞人一事展開調查，[6] 2019年甘比亞（The Gambia）向國際法院（International Court of Justice）提出緬甸違反「種族屠殺公約」，現訴訟當中。[7] 臉書在緬甸軍政府迫害羅興亞人事件之角色不可小覷，且不只緬甸，臉書作為散播假訊息與煽動暴力仇恨的媒介，已在不少國家造成影響。
此外，臉書作為傳播資訊的平台，對於緬甸這類正處於過渡或轉型期的國家，由於數位識讀（digital literacy）概念並不普及，特別容易被誤用或利用。另外，由於民主政權不穩，社會信任低落，加上臉書是許多人獲得資訊的唯一途徑，使得假訊息散播之影響更大。當然，臉書並非唯一有此問題的社群媒體，YouTube與Twitter等國際型社群媒體都可能加速假訊息的散播。[8] 但就緬甸而言，臉書具有特別大的影響力，部分緬甸人甚至覺得「臉書等於網路」，然而卻難以辨認平台上面訊息為事實或僅是個人言論發表。在臉書演算法的推波助瀾下，使得那些煽動仇恨與暴力之假訊息，更為瘋傳（viral）。
二、社群媒體可能成為緬甸軍國際罪行之共犯
至於是否管制以及如何管制臉書等社群媒體，一直是國際上與各國政府的難題。就國際層次而言，涉及的法律議題可能更為複雜，例如法人（legal person）能否作為刑事主體或是負起刑事責任；「煽動種族滅絕」（incitement to genocide）本身為一種罪或僅為一種責任形式（mode of liability）；仇恨言論（hate speech）與國際罪行（international crimes）的分野等等，[9] 法律上皆有討論空間。就緬甸而言，至少可能討論臉書負責人或高階主管個人的刑事責任，而就算不構成最難證明的「種族滅絕罪」，也有可能成立「戰爭罪」（war crimes）或「反人類罪」（crimes against humanity）。
構成國際刑事犯罪除了須符合主客觀構成要件之外，尚有責任形式的分別，即使臉書並非主要行為人（principal perpetrator），若是對罪行有所協助或貢獻，仍有可能因成立共犯。共犯又可分為「教唆」（instigating, soliciting, inducing and inciting），類似我國刑法「教唆犯」，以及「幫助與煽動」（aiding and abetting），類似我國刑法「幫助犯」。
臉書作為一個社群媒體，為假消息甚至仇恨暴力言論提供平台，並因演算法加速散播，因而對犯行有所協助或貢獻，在客觀要件（actus reus）構成上較無爭議，但由於刑法同時講求主觀要件（mens rea），故臉書究竟僅是「無意、不知情」的協助，或是具有「幫助與煽動」的故意，關鍵即在主觀要件的標準。國際習慣法與國際刑事法院羅馬規約（Rome Statue of the International Criminal Court, 下稱羅馬規約）對於共犯的主觀要件有些不同，依據國際習慣法的標準是至少要有「知」（knowledge），亦即行為人（臉書）「必須知道其行為協助或極有可能（substantially likely）協助特定罪行。」[10] 羅馬規約較為嚴格，第25(3)(c)條除了要求「知」，還要有「欲」（purpose），[11] 但第25(3)(d)條若是協助「共同目的行事的團夥」（“group of persons acting with a common purpose”）， 採取的是較低的「知」標準，也多是處理企業共犯（corporate complicit）涉及違反人權罪行時所採用的標準。
這裡所涉及的法律議題極為複雜，礙於篇幅，無法一一論述。重點在於，對國際上大規模暴力或犯罪的結果，臉書可能抗辯其僅為平台，對上面的內容不須負責，發生犯罪也非其所願。惟依據國際習慣法，若採取的標準是「知」，其作為媒介的角色會對這些犯罪有所幫助，就可能追究臉書之國際刑事責任。至於臉書是否可辨解其不知？事實上臉書就是因為知道，近年才會進行相關審查與發布禁令。[12]
參、趨勢研判
一、自律規範難以真正拘束跨國大企業
基於種種原因，包括現有法規的限制與社群媒體作為跨國大型企業的遊說能力等，[13] 目前對於臉書這類企業規範方式仍是以「自律性」（self-regulating）為主。臉書為私人公司，採取社群守則這類的自律性規範原本合理，但由於現今臉書規模甚大，每天約有全世界24%人口使用臉書，儼然已經成為新興的公共論壇，而具備了「公共性」，[14] 故由臉書自行決定其管理機制以及「如何被管」這種球員兼裁判的方式顯然不太合適，[15] 故包括德國在內的國家與相關團體都表示現行規範對於臉書這類企業之管制是極為不足的，應加強管理密度與制定相關法令。[16]
臉書為了回應各方對其批判，2020年5月成立了「監察委員會」（Oversight Board），表示其係可自律以及防止言論傷害的決心，委員會數十位委員號稱包含了各領域的專家，然而令人詬病的是卻缺乏假訊息方面的專家，成員內未有足夠判定與對抗演算法或假訊息、宣傳的專業。[17] 就結果來看，委員會本身的能力與權限對於防止假訊息散播與避免損害（harm prevention）似也經不起進一步的檢驗，緬甸的狀況就是一例。
二、各國應加強相關法律規範與管理機制
在國內法層次，除了國內刑事責任之外，也可能就臉書等社群媒體的民事侵權行為（Tort）討論平台的法律責任，例如普通法「注意義務」（Duty of Care）的概念，[18] 所謂的「注意義務」是指個人或公司在法律上有義務合理作為以防止可預見（foreseeable）的損害。因此，臉書等社群媒體有法律上義務採取合理（reasonable）的作為防止仇恨言論或可能對他人造成傷害的貼文。英國與法國對社群媒體之管理，都有類似的建議。[19]
有些國家立法以管理仇恨言論方式課予社群媒體義務，例如德國的「網路執行法」（(Netzwerkdurchsetzungsgesetz, NetzDG）規定，必須在24小時之類移除涉及仇恨言論或煽動暴力的文章，否則會面臨高額罰鍰。[20] 但須小心的是，若由私人公司來執行言論審查，行使言論自由權的平民百姓的言論反而比那些擁有權力者，更可能因審查而下架。此外，許多有「打擊假訊息」相關立法的國家反而變成當權者打擊異己的工具，用以起訴與政府意見不同的人，或是不當限制個人與媒體自由。[21] 最後強調，應需被管制的是社群媒體散播假訊息與仇恨之行為，而非拘束個人的言論自由等基本權利。
[1]“Myanmar coup: Facebook, Instagram place immediate ban on military,” BBC, February 25, 2021, https://www.bbc.com/news/world-asia-56191657.
[2]〈臉書封鎖緬甸軍方帳號 抗議鎮壓反政變示威〉，《法新社》，2021年2月25日，https://reurl.cc/GmQx2d。
[3]“A Genocide Incited on Facebook, With Posts From Myanmar's Military,” New York Times, October 15, 2018, https://www.nytimes.com/2018/10/15/technology/myanmar-facebook-genocide.html?nl=top-stories&nlid=61026281ries&ref=cta.
[4]“Algorithm of harm: Facebook amplified Myanmar military propaganda following coup Share this Tweet Share Facebook,” Global Witness, June 23, 2021, https://www.globalwitness.org/en/campaigns/digital-threats/algorithm-harm-facebook-amplified-myanmar-military-propaganda-following-coup/.
[5]“Independent International Fact-Finding Mission on Myanmar,” United Nations Human Rights Council, March 24, 2017, https://www.ohchr.org/en/hrbodies/hrc/myanmarffm/pages/index.aspx。
[6]ICC Press Release, “ICC judges authorise opening of an investigation into the situation in Bangladesh/Myanmar,” International Criminal Court, November 14, 2019, https://www.icc-cpi.int/Pages/item.aspx?name=pr1495.
[7]ICJ Press Release, “The Republic of The Gambia institutes proceedings against the Republic of the Union of Myanmar and asks the Court to indicate provisional measures,” International Court of Justice, November 11, 2019, https://www.icj-cij.org/public/files/case-related/178/178-20191111-PRE-01-00-EN.pdf.
[8]“Social networks still failing to tackle COVID-19 misinformation, report claims,” Euronews, June 24, 2021, https://www.euronews.com/2021/06/24/social-networks-still-failing-to-tackle-covid-19-misinformation-report-claims.
[9]“The Prosecutor v. Nahimana et al., Judgment,” ICTR Appeals Chamber, ICTR-99-52-A, November 28, 2007, para. 692.
[10]Oona A. Hathaway, Alexandra Francis, Aaron Haviland, Srinath Reddy Kethireddy, and Alyssa T. Yamamoto, “Aiding and Abetting in International Criminal Law, “Cornell Law Review, Vol. 104, (2020), p.1543.
[11]羅馬規約第25(3)(c)條主觀上要求行為人一定要是「為了便利實施這一犯罪」（the purpose of facilitating the commission of [the] crime’），其對於「意圖」的要求，使得協助行為之要件變得更為嚴格，目的在於要求主從犯之間要有特定連結（nexus）。
[12]Alex Warofka, “An Independent Assessment of the Human Rights Impact of Facebook in Myanmar,” Facebook, November 5, 2018, https://about.fb.com/news/2018/11/myanmar-hria/。
[13]Lauren Feiner, “Facebook spent more on lobbying than any other Big Tech company in 2020,” CNBC, January 22, 2021, https://www.cnbc.com/2021/01/22/facebook-spent-more-on-lobbying-than-any-other-big-tech-company-in-2020.html.
[14]紀和均，〈陽光？黑箱？社群媒體的自律機制傻傻分不清楚〉，《Yahoo!新聞》，2021年7月7日，https://reurl.cc/4aq1zV。
[15]“Facebook must not be allowed to dictate how it gets regulated,” Wired, February 2, 2020, https://www.wired.co.uk/article/facebook-eu-regulation.
[16]Emma Thomasson, “Germany insists self-regulation not enough for Facebook,” Reuters, July 8, 2020, https://www.reuters.com/article/us-facebook-ads-boycott-germany-idUSKBN2491IO.
[17]David Ingram, “Facebook names 20 people to its 'Supreme Court' for content moderation,” NBC News, May 7, 2020, https://www.nbcnews.com/tech/tech-news/facebook-names-20-people-its-supreme-court-content-moderation-n1201181.
[18]我國法律無此概念，較為接近的概念為善良管理人之注意義務，但兩者並不相同。
[19]Ryan Browne, “Tech giants like Facebook and Google set for UK crackdown on harmful content,” CNBC, February 12, 2020, https://www.cnbc.com/2020/02/12/uk-watchdog-ofcom-to-impose-duty-of-care-on-social-media-firms.html; “New French rules for Facebook? Zuckerberg likes the idea,” abc News, May 11, 2019, https://abcnews.go.com/Technology/wireStory/facebook-france-haggle-regulating-online-hate-62955590.
[20]“German opposition parties call to replace online hate speech law,” DW, July 2, 2019, https://www.dw.com/en/germany-fines-facebook-for-underreporting-hate-speech-complaints/a-49447820.
[21]“How to respond to disinformation while protecting free speech,” Reuters Institute, February 19, 2021, https://reutersinstitute.politics.ox.ac.uk/risj-review/how-respond-disinformation-while-protecting-free-speech.