從美國協助設置海訓中心 看印尼與中國的南海矛盾
2021.07.23
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壹、新聞重點
2021年6月25日，印尼海事安全局（BAKAMLA）局長阿安（Aan Kurnia）中將與美國駐印尼大使金星容（Sung Kim）以視訊方式共同見證巴淡島（Batam）海洋訓練中心的破土典禮。為協助印尼打擊國內和跨國犯罪，維護區域和平安全，美印（尼）兩國斥資350萬美元，於印尼廖內省巴淡海軍基地內設置海訓中心。阿安表示，該中心預計於2022年竣工，將為印尼海事安全局專屬專用，不會有美軍駐紮。[1]
巴淡島不僅是群島省分廖內省之首府，亦是印尼海事安全局「西部海洋區」（Zona Maritim Barat）總部駐地。該島位於新加坡南方32公里處，其向東北可眺望廖內省坐落於南海南緣之納土納（Natuna）群島，向西北或東南得監控馬六甲海峽南口及爪哇海北口。儘管阿安解釋，該中心在選址上並無特殊理由，惟外界很難不認定，此係在中國漁船及海警船不斷侵擾之背景下，強化印尼海洋存在之舉措。
貳、安全意涵
一、美印擬以巴淡海訓中心拒止中國南海擴張主義
巴淡海訓中心可謂美印南海安全合作關係的里程碑。後冷戰時期的美印安全關係，大抵發軔於以協訓印尼陸軍精銳特種部隊為主軸的反恐合作。2014年，新任印尼總統佐科威（Joko Widodo）提出「全球海洋支點」（Global Maritime Fulcrum, GMF）願景，其有關海洋疆域與外交、海洋防衛與安全等發展標的，[2] 實為美印南海安全合作帶來契機。2015年，美國啟動面向東南亞的「海洋安全倡議」（Maritime Security Initiative, MSI），藉由培養區域海域意識、擴大演習、舉辦高官對話等途徑，強化印、馬、菲、泰、越等區域國家應處海洋挑戰的能力。MSI基金常被用來設置包含浮空器、空中偵察搜索套件，以及無人飛行器系統在內的情監偵平台，或用以協助相關國家升級巡邏艦，強化各區域海洋武力之間的協同操作性。[3] 而在幫助印尼面處其海洋安全問題之過程中，美國一則透過兵推、演習，乃至於由阿帕契攻擊直升機與F-16戰機等通用武裝所搭建的平台，來提升彼此的協作能力，一則透過「國際軍事教育暨訓練」（IMET）基金來提升印尼陸、海、空及海岸部隊的防衛能力。[4]
培養區域海域意識，蓋MSI與GMF共同之核心目標。為於南海建立區域海洋/共同作戰圖像（regional maritime /common operating picture），華府在2015年協助菲國海岸防衛隊設置「國家海岸觀測中心」（National Coast Watch Center），2017年襄贊柬埔寨設置「國家海事安全委員會戰術總部」（NCMS）。[5] 自美國確立其印太戰略後，MSI欲進一步使受援國家獲得「有效觀察與控制其海洋主權範圍」的能力，故包括2018年美印於摩鹿加（Maluku）安汶（Ambon）海軍基地設置海訓中心，乃至於此次巴淡海訓中心之建立，俱屬MSI與GMF匯流之產物。惟以地緣取向而言，安汶海訓中心主要在應處摩鹿加、蘇拉威西地區性之海盜及恐怖主義，而巴淡海訓中心實以中國南海擴張主義為拒止對象。
二、印尼藉以展現其在南海安全上聯美制中之立場
以北京在1995年宣告納土納群島為印尼所有之歷史來看，中國確有可能將「神聖領土」分割出去。與巴淡島同歸廖內省管轄的納土納群島，因其專屬經濟區與中國「九段線」一隅，即所謂「中國南海西南緣傳統漁區」交疊，自2014年佐科威對越、中等外來漁船實施「沈船政策」（Sink the Vessel）伊始，歷2017年將納土納群島北部水域更名為「北納土納海」（Laut Natuna Utara），便一直是印尼抗阻南海方向非法漁捕及來犯勢力的前線。
此間，印尼不僅向大納土納島（Pulau Natuna Besar，納土納群島所屬）的拉奈（Ranai）軍事基地派遣空軍特種作戰地面部隊，部署Su-27、Su-30戰機及AH-64E阿帕契武裝直升機，[6] 並於2016年舉行大規模之空軍演習、2020年於巴淡島南方星基（Singkep）島舉辦大規模反登陸演練。2018年底，該島主港石叻拉瑪（Selat Lama）軍事基地完竣，並建置一個無人機中隊。至於該島之潛艦基地，則在2021年4月開工。[7]
由於佐科威持續將納土納群島要塞化，並強化廖內群島區域的戰場經營，加以中國海軍、海警船艦與民兵漁船經常於永暑礁等中國所佔南沙島礁停駐或補給，使得在北納土納海上的中印護漁事件極易成為高強度的軍事對峙。如2019年底至2020年初的中印護漁事件，即演變至佐科威登艦、F-16巡航，乃至於與中國054A導彈護衛艦對峙之局面。
雅加達在2020年中曾4次拒絕美國P-8海上反潛巡邏機在印尼降落加油，主要是避免在浪頭上捲入美中南海衝突，故對美印安全關係其實影響有限。至為關鍵的是，印尼方面反對中企前往納土納投資在前，卻於2021年初受命長年扮演中資牽頭人的印尼海洋事務與投資統籌部長盧胡特（Luhut Binsar Panjaitan），積極爭取日、美兩國投資納土納群島，而今又援引美國力量在廖內軍政中樞設置巴淡島海訓中心，對照柬埔寨於2020年9月拆除雲壤海軍基地內「國家海事安全委員會戰術總部」之反例，益凸顯印尼於南海聯美制中之意誠。
參、趨勢研判
一、「印中南海矛盾」尚無法壓過「印中防務合作」
2015年乃印尼對美中平衡外交的重要實踐年。繼該年1月與華府簽署印美防務協議後，雅加達又與北京發表印中《關於加強兩國全面戰略夥伴關係》聯合聲明，並簽署《中印尼海上搜救合作諒解備忘錄》（3月）、《2015—2020中印尼航太合作大綱》（5月），及雅萬高鐵合約（10月）。
鑒於印尼平衡外交之傳統，故眼下印尼接受美國助建海訓基地，一定程度為其平抑近期印中防務合作之結果。包括2021年4月印尼同意中國派艦搜救印尼潛艦KRI Nanggala-402號、5月印尼海軍與中國南部戰區海軍遠海訓練編隊於雅加達附近海域舉行海上聯合演練，皆屬當前印尼尚且將「印中防務合作」與「印中南海矛盾」脫鉤處理的例證。
短、中期之內，由於印尼仍可寄望中國藉疫苗（技轉）援助、RCEP、「一帶一路」或「疫後經建」所帶來的實質利益，並受用為美國及澳洲所創造的印太安全紅利，「印中防務合作」與「印中南海矛盾」不致相互扞格。唯有在中國經濟與援外能力大幅衰退，解放軍強勢挑戰廖內防衛能力，乃至於使印尼與澳洲輕易調和地緣矛盾之情況下，「印中南海矛盾」方可能壓過「印中防務合作」。
二、武器移轉得管窺「印中南海矛盾」走勢
時至今日，印尼武器結構仍存在著系出多元，整合難度高的弊病。此與武器採購分批進行、武器與主要裝備分頭採購、爭取後期訂單授權自製等因素有關，例如為荷製SIGMA-90級巡防艦採用法系柴油引擎，為韓系Type-209/1400（Nagapasa）潛艦採用德制聲納，為印尼製KCR-40、KCR-60M快速攻擊艇安裝中國C-705反艦飛彈，或為印尼製Todak（PB 57）大型巡邏艇及荷製Ahmad Yani級護衛艦安裝中國YJ-82/C-802中程反艦飛彈。儘管各項武器採購理由不一，但「武器移轉」（arms transfer）總是戰略夥伴關係的重要伸展台。
武器移轉自始便是印中防務關係之重點，印尼早先甚至考慮採購中國生產之Su-27或Su-35戰機，[8] 但印中武器移轉成果顯然不如北京預期。此似與印尼對中國武器信心下滑，以及印尼對中國之南海威脅認識日深有關。2016年，印尼為所購SIGMA-90級巡防艦建置法製MM-40-3 飛魚反艦飛彈及雲母（VL MICA NG）艦載防空飛彈系統，2018年再添購MICA艦對空飛彈。此顯示印尼不再為新的水面艦艇建置中國武器系統，其理由固然難脫2016、2017年中國C-705反艦飛彈及「巨弓」（GiantBow）防空砲相繼脫靶或誤射事件之影響，惟南海仲裁喧騰及廖內群島防衛意識的提升，相信才是關鍵所在。以SIPRI數據來看，印尼迄今最後一筆中國軍購訂單，乃2017年8架CH-4無人攻擊機及所需之AR-1、AR-2空地飛彈。同年，印尼卻向美國訂購236枚AIM-120先進中程空對空飛彈；2018、2019兩年復於美國MSI援助項下獲得14架掃描鷹無人機（Scan Eagle）。
在印尼軍隊現代化方案「最低限度必要力量」(Minimum Essential Force)計畫下，雅加達現已決定建置兩個F-16V Block 70/72中隊，並於2024年以前建置12艘新型柴電潛艦和274艘近海船艦。[9] 其中應包含近期日本決意向印尼出售，具有反潛能力之「多功能護衛艦」（FFM）。值得注意的是，包含日本向印尼出售FFM、印度擬向菲律賓提供布拉莫斯（BrahMos）超音速巡弋飛彈、美國擬向越南提供T-5教練機等軍售案，皆屬2020年底Quad部長級會議後之發展。就前揭Quad成員來說，其具體分工當不限於武器移轉而已，印尼巴淡海訓中心的設置，都可能是經協調後的南海制中作為。
[1]“US, Indonesia Building Maritime Training Base on Batan,” RFA, June 28, 2021, https://www.rfa.org/english/news/china/base-06282021182525.html.
[2]Evan Laksmana, “Indonesia as Global Maritime Fulcrum: a Post-Mortem Analysis,” AMTI, November 8, 2019, https://amti.csis.org/indonesia-as-global-maritime-fulcrum-a-post-mortem-analysis/.
[3]Prashanth Parameswaran, “America’s New Maritime Security Initiative for Southeast Asia: A look at the Southeast Asia Maritime Security Initiative as it gets underway,” The Diplomat, 2 April, 2016, https://thediplomat.com/2016/04/americas-new-maritime-security-initiative-for-southeast-asia/; “National Coast Watch Center officially inaugurates in Manila,” Philippine Coast Guard, 30 April 2015,https://coastguard.gov.ph/index.php/11-news/745-national-coast-watch-center-officially-inaugurates-in-manila; Indo-Pacific Strategy Report 2019, U.S. DOD, 1 June 2019, https://media.defense.gov/2019/Jul/01/2002152311/-1/-1/1/DEPARTMENT-OF-DEFENSE-INDO-PACIFIC-STRATEGY-REPORT-2019.PDF, p.49.
[4]如2015年與印尼舉行海上偵查演習 (SEASURVEX)，並出動軍機首度飛越南海，雙方另於同年舉辦潛艦傷亡兵棋推演(SMASHEX)。The Asia-Pacific Maritime Security Strategy: Achieving U.S. National Security Objectives in a Changing Environment, 14 August, 2015, https://dod.defense.gov/Portals/1/Documents/pubs/NDAA%20A-P_Maritime_SecuritY_Strategy-08142015-1300-FINALFORMAT.PDF, p.24; Indo-Pacific Strategy Report 2019, ibid, p.37。
[5]Improving and Operationalizing Maritime Domain Awareness in the South China Sea, Columbia SIPA, May 2020, pp.48-49.
[6]Dan Darling, “Wary over China’s Presence in Its EEZ, Indonesia Shifting More Defense Resources to South China Sea,” Forecast International, April 11, 2016, https://dsm.forecastinternational.com/wordpress/2016/04/11/wary-over-chinas-presence-in-its-eez-indonesia-shifting-more-defense-resources-to-south-china-sea/.
[7]Ridzwan Rahmat, “Indonesia begins construction of submarine base in South China Sea,” Janes, 7 APRIL 2021, https://www.janes.com/defence-news/news-detail/indonesia-begins-construction-of-submarine-base-in-south-china-sea; “Indonesia opens military base near disputed South China Sea,” ABS-CBN, 9 Dec. 2018, https://news.abs-cbn.com/overseas/12/19/18/indonesia-opens-military-base-near-disputed-south-china-sea.
[8]“Lawmakers ratify defense agreements with Germany, China,” The Jakarta Post, 21 March 2016, https://www.thejakartapost.com/news/2016/03/02/lawmakers-ratify-defense-agreements-with-germany-china.html.
[9]“What’s impeding Indonesia’s military ambitions?,” Defense News, 10 May, 2021, https://www.defensenews.com/global/asia-pacific/2021/05/10/whats-impeding-indonesias-military-ambitions/.