中國新《安全生產法》施行之意涵
2021.09.17
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壹、新聞重點
2021年9月2日《人民網》報導，9月1日起新修訂之《安全生產法》正式施行。8月31日，國務院安全生產委員會辦公室召開視訊會議，國務院安全生產委員會副主任、應急管理部部長黃明於會中強調，「以落實新修改的安全生產法為契機，大力提升安全執法檢查品質和效果」。[1]此次修法係2002年該法頒布施行以來，中國所進行的第三次修訂，涉及42條條文，約占原條文三分之一。[2]若無法有效降低安全事故的發生，中國的經濟發展、社會穩定恐受到影響與衝擊，故中國透過修法以利於強化自身的安全生產工作。因此，為有助於了解《安全生產法》的修訂重點，本文針對其施行意涵進行說明。
貳、安全意涵
一、新《安全生產法》確立「全員安全生產責任制」
根據新《安全生產法》第4、21、22條規定，除了延續舊法所強調之「安全生產責任制」外，新法更進一步擴大成「全員安全生產責任制」，意味著安全生產並非只是負責人或是相關部門的責任，而是需要全員配合，也就是上到負責人，下至每位員工，皆應擔負對應的責任。[3]然而，在修法之前，中國所頒布施行之相關政策文件就已提出此概念，例如分別於2016、2017年所發布之《中共中央國務院關於推進安全生產領域改革發展的意見》與《國務院安委會辦公室關於全面加強企業全員安全生產責任制工作的通知》，皆有提及「企業實行全員安全生產責任制度」。[4]2020年4月所發布之《全國安全專項整治三年行動計畫》也再次強調「落實全員安全生產責任。強化內部各部門安全生產職責」。可見，新《安全生產法》正式確立以往政策文件中所要求的「全員安全生產責任制」。同時，為了有助於真正落實「全員安全生產責任制度」，除了針對未履行職責之生產單位主要負責人進行處罰外，新法將處罰對象擴大至生產經營單位其他負責人、安全生產管理人員以及從業人員。
二、安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預防機制正式入法
在新《安全生產法》修訂生效前，除了2016年國務院所發布之《關於推進安全生產領域改革發展的意見》、《關於實施遏制重特大事故工作指南構建雙重預防機制的意見》之外，[5]應急管理部亦制定《化工園區安全風險排查治理導則》、《危險化學品企業安全風險隱患排查治理導則》來推動安全風險管控與隱患排查治理所構成之雙重預防機制。[6]同時，2020年4月所發布之《全國安全專項整治三年行動計畫》，也再次強調「建立公共安全隱患排查和安全預防控制體系」。這顯示建構雙重預防機制為中國推動企業落實安全生產主體責任以及有效防範化解重大安全風險之重要政策之一。因此，根據新《安全生產法》第4、21、41條條文，[7]可以看出雙重預防機制正式入法，將成為未來中國確保安全生產的重要政策之一。
參、趨勢研判
一、地方政府將啟動安全生產之修法與立法工作
隨著新《安全生產法》正式於9月1日生效施行，各個省分之相關安全生產相關法規皆不得逾越此法，故為避免此情況發生，地方政府將啟動安全生產之修法與立法工作。例如江蘇省應急管理廳總工程師蘇斌即表示，「下一步將組織各地主動開展安全生產地方立法工作，啟動《江蘇省安全生產條例》的修改」。[8]可預期，隨著新《安全生產法》的生效施行，地方政府將會立即啟動省內安全生產相關法規之修法與立法工作，藉此避免相關法令規章以及規範性文件與新《安全生產法》存在銜接問題，甚至有所抵觸。
二、中國將持續強化安全生產責任保險工作
根據新《安全生產法》第51規定，「國家鼓勵生產經營單位投保安全生產責任保險；屬於國家規定的高危行業、領域的生產經營單位，應當投保安全生產責任保險（以下簡稱安責險）」，舊法僅規定「國家鼓勵生產經營單位投保安責險」，新法則增加高危行業領域生產經營單位「應當」投保的規定，且若未按照規定者最高可罰二十萬人民幣罰款。[9]加上，2021年9月7日，應急管理部發布〈應急管理部關於進一步做好安全生產責任保險工作的緊急通知〉，強調「堅決防止和糾正以各種名目壟斷安責險市場等違法違規行為，確保安責險健康有序發展，切實發揮其對安全生產工作的積極作用」。[10]可預期，未來隨著落實高危行業、領域之生產經營單位應當投保之強制規定，為有助於確保企業能夠真正投保，以及杜絕安責險市場違法違規行為等問題，中國將持續強化安責險工作，加大督查力度，確保投保安責險能真正發揮事故預防之成效。
[1] 〈國務院安委辦部署加強安全生產執法工作〉，中華人民共和國應急管理部，2021年9月1日，https://www.mem.gov.cn/xw/yjyw/202109/t20210901_397461.shtml。
[2] 邱超奕，〈加大違法懲處力度 壓實安全生產責任（權威發布）〉，《中國共產黨新聞網》，2021年6月12日，http://cpc.people.com.cn/BIG5/n1/2021/0612/c64093-32129154.html。
[3] 孫懷甯、尹小童〈「全員安全生產責任制」時代來臨：新《安全生產法》責任主體範圍和職責解析〉，中倫律師事務所，2021年9月3日，https://reurl.cc/Rb4jZg。
[4] 〈中共中央國務院關於推進安全生產領域改革發展的意見〉，中華人民共和國中央人民政府，2016年12月18日，https://reurl.cc/mvnvv1；〈國務院安委會辦公室關於全面加強企業全員安全生產責任制工作的通知〉，中華人民共和國中央人民政府，2017年11月3日，https://reurl.cc/n5zEd1。
[5] 〈國務院安委會辦公室關於實施遏制重特大事故工作指南構建雙重預防機制的意見〉，中華人民共和國中央人民政府，2016年10月11日，https://reurl.cc/95E5rY；〈中共中央國務院關於推進安全生產領域改革發展的意見〉，中華人民共和國中央人民政府，2016年12月18日，https://reurl.cc/mvnvv1。
[6] 〈應急管理部關於印發《化工園區安全風險排查治理導則（試行）》和《危險化學品企業安全風險隱患排查治理導則》的通知〉，中華人民共和國應急管理部，2019年8月16日，https://reurl.cc/dx0xeg。
[7] 〈中華人民共和國安全生產法〉第4條條文為「……，構建安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預防機制，健全風險防範化解機制，提高安全生產水準，確保安全生產」；第21條條文為「組織建立並落實安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預防工作機制，督促、檢查本單位的安全生產工作，及時消除生產安全事故隱患」；第41條條文為：「生產經營單位應當建立安全風險分級管控制度，按照安全風險分級採取相應的管控措施。生產經營單位應當建立健全並落實生產安全事故隱患排查治理制度，採取技術、管理措施，及時發現並消除事故隱患」。請參閱〈中華人民共和國安全生產法〉，中華人民共和國應急管理部，2021年7月16日，https://reurl.cc/2o0rbO。
[8] 〈[中國應急管理報]各地學習宣傳貫徹新修改的安全生產法活動掀熱潮〉，中華人民共和國應急管理部，2021年9月1日，https://reurl.cc/vgDqqo。
[9] 〈中華人民共和國安全生產法〉，中華人民共和國應急管理部，2021年7月16日，https://reurl.cc/2o0rbO。
[10] 〈應急管理部關於進一步做好安全生產責任保險工作的緊急通知〉，中華人民共和國中央人民政府，2021年9月6日，https://reurl.cc/RbdKye。