緒論
2018.12.13
瀏覽數
668
台灣正處於一個機遇期。距本報告出版時的一年前，「印太」仍是個少見且略顯突兀的名詞。而今，它卻是每一個關注國際事務、國際安全、美中關係、以及兩岸關係者皆琅琅上口的概念。美國川普總統於2018年3月簽署《台灣旅行法》，鼓勵美、台官員相互拜訪，總統蔡英文即於3月27日接見美國聯邦眾議院外交事務委員會主席羅艾斯（Ed Royce）一行人時，表示「穩健的台美關係會是印太區域和平、穩定跟繁榮的重要的基石，台灣有能力也有意願，跟美國在印太區域共同合作，做出更多的貢獻」。我國外交部於2018年5月11日為新成立的亞東太平洋司「印太科」正式揭牌，以呼應美國、日本、澳洲等國家提出的「自由開放印太地區」倡議。美國國務院東亞暨太平洋事務局副助卿黃之瀚（Alex Wong）、國防部亞太助理部長薛瑞福（Randall Schriver）、川普總統顧問白邦瑞（Michael Pillsbury）、美國前北約盟軍司令史塔福上將（James G. Stavridis）、「美國在台協會」（AIT）台北處長酈英傑（Brent Christensen）等人士，亦在2018年3至8月間的不同場合，肯定台灣可在「印太地區」扮演重要角色。爰此，台灣在國際政治備受孤立的態勢，似乎出現轉折的機會。台灣不僅可強化和美國的關係，甚至能藉由美國之助連結區域其他國家。
然而「印太地區」或「印太戰略」提供的前景，卻未可樂觀。儘管「印太」的倡議者多強調其是一個開放的概念，它卻無可諱言地將中國視為須圍堵或反制的對手。在此情形下，「印太」的倡議者越是強調此一概念、越是呼籲更多區域內國家需在各式傳統與非傳統安全上合作，就越凸顯中國政治、軍事與經濟實力的龐大與對區域的挑戰。誠然，此一訴求可能是策略性的，亦即藉由凸顯中國崛起的危機而說服區域其他國家聯手投入，從而降低一國或少數國家抗衡中國的「成本」；或藉此讓中國在多個層面或「戰線」開戰，從而消耗其資源與實力。惟對台灣來說，長年面對中國的文攻武嚇，自須嚴肅看待「印太」一詞的興起，及其背後隱含的中國威脅。審慎評估台灣當前所處之安全環境，於焉有其必要。
本報告回顧與評估2017-2018年間印太區域的安全態勢，特別聚焦於傳統安全的面向。本報告共計十章，而可區分為三篇。第一篇為「印太地區的安全結構」，分兩章探討美中的戰略競爭，也藉此確立後續各章的分析主軸。第一章以「中國的大變數」為題，其基本的出發點是美中戰略競爭構成或陷入某種「賽局」，因而是結構性的，難以在短時間內因領導人個人因素或突發事件而遽然變化。至於此一「賽局」的成因，本章則聚焦於導致中國與美國採取強硬對外政策的內部因素。由於本院另出版《中共政軍發展評估報告》，本章因此不擬一一記述近一年來中國的各項政軍政策與對外作為。
在此脈絡下，第二章檢視川普政府發展「印太戰略」的軌跡，包含此一政策的發展脈絡及其政治、經濟與軍事層面的意涵。在博弈邏輯下，中美在任一重要議題上皆面臨對方的反制，這兩章因此也分從兩國的角度扼要敘述貿易戰、朝鮮半島、台海兩岸與南海的發展，作為後續章節的引子。
美中的戰略競爭構成區域多數國家必須回應的安全課題，第二篇乃以「區域國家的回應」為主題，依序探討日本、印度、澳洲、俄羅斯與東協在這一年間的安全情勢發展。本報告規劃這五個國家與國際組織的理由，在於日本、印度與澳洲乃是美國「印太戰略」的核心國家；俄羅斯的政、軍、經實力固然不若以往，但仍是區域不可忽略的重要行為者；東協十國則隨著經濟發展與區域整合的進展，成為美、中、乃至歐盟高度重視的市場與夥伴。這些行為者如何因應美中的戰略競爭，特別是美國的「印太戰略」與中國的「一帶一路」戰略，遂構成區域安全的重要形貌。本報告的第三至第七章的共同關切，是相關國家與國際組織對美中競爭的回應；在此之後，則是各行為者隨著地緣政治條件、歷史遺緒與制度特色、社會與經濟發展現況等因素而來的特定安全考量。
本報告的第三篇則是「區域軍事衝突熱點的情勢變遷」。在國際安全研究中，亞太（印太）地區的特殊性在於三大區域安全熱點—朝鮮半島、台海兩岸、南海（與東海）—牽涉多國的利益糾結，國家之間的對立關係不但難以根本消解，更易因意外或突發事件而使衝突升高。以此，這三個熱點宜以整體的角度切入。本報告的第八至十章依序分析朝鮮半島、台海兩岸、南海與東海在2017-2018年間的安全情勢變遷。朝鮮半島的局勢發展似由兩韓主導，而有相對自主的進程；台海兩岸與南海地區的安全局勢則在美中戰略競爭的局勢下，呈現動態的變遷。
台灣正處於一個機遇期。我國如能藉機推展與美國及其盟邦的實質關係，則不止能增進對國家安全的保障，也有助於提升國際能見度並促進經濟與社會的發展。可預期的是，在此過程中，台灣亦將面臨中國更多與更大的打壓。本報告期許能藉由對區域安全態勢的掌握與評估，對台灣的國家安全略作貢獻。
本報告撰擬過程有賴本院同仁的齊心努力。執筆的同仁在投入負責的章節之餘，尚需與其他同仁及主編往復開會，就各項細節逐一討論與商榷；本院其他同仁亦在本報告的不同階段給予建議、協助校對、並提供支援；本院林正義執行長與李瓊莉副執行長更全程提供寶貴的建議與指引。對於同仁的辛勞與付出，主編謹此深致謝忱。如有疏漏缺失之處，概由主編負責。