結論
2018.12.13
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2017-2018年是美中關係劇烈變動的一年。2013年以來，中國在習近平主政下，一方面在南海地區以前所未有的速度與規模，進行「填海造陸」與軍事設施建設，並強化對台灣的「去主權化」作為，落實中國對其傳統領土主權的主張；另一方面在亞太區域透過「一帶一路」等政經戰略布局，積極介入東南亞、印度洋與非洲事務。越來越多人認為，中國的區域及國際作為，不但有習近平個人及其國內因素的驅動，也帶有強烈民族主義色彩。力圖復興中華民族光榮的「中國夢」，在對外面向上，是以中國改革開放以來積累的綜合國力，試圖挑戰美國的地位，建構新的國際秩序。其持續的強勢作為，已引發美國及許多國家對「和平崛起」的質疑。
2017年1月，美國總統川普上任後，華府內部對於中國的辯論已經底定，共和、民主兩黨對中國看法趨於一致，美國社會菁英普遍已不對中國融入美國主導的西方秩序抱有幻想。因此，川普在2017年11月，正式提出美國建立「一個自由與開放的印度–太平洋區域」的倡議。美國政府陸續推出的幾個戰略報告及國情咨文，明確以「修正主義強權」、「戰略競爭者」、「經濟掠奪者」定位與描述中國；美國國會也推出一系列呼應「印太戰略」、強化反制中國的法案。2018年中展開的對中國關稅貿易戰，也是川普政府反制中國「組合拳」的一部分。簡言之，美國已經將北京視為最主要的威脅來源，並積極爭取盟邦與夥伴的支持，試圖遏制中國。這是2017年下半年至今，印太區域情勢發展的主軸。2018年10月4日，美國副總統彭斯在哈德遜研究所的對中政策演說，對此做了系統性的總結，並昭告美國對中國的新政策路線。
經過前面三大篇、十章節的探討，我們試圖把各章作者的研析重點及當前印太區域安全情勢，簡要歸納呈現如下：
一、美中競爭態勢可能趨向長期化
冷戰結束後，華盛頓對中國的政策總在「圍堵或交往」之間擺盪。認為中國終將透過自由貿易融入西方體系的思維，牽制著華府的強硬路線，讓美中爭端不至於升級為兩強之間的全面對抗。然而，美、中長期「鬥而不破」的局勢從2017年底開始出現重大變化。北京不論在對外的軍事、經貿等作為都日趨侵略性，挑戰美國霸權秩序的態勢明顯。十九大後中國國家主席任期制取消，習近平走向個人終身集權，讓西方特別是美國的菁英對中國的看法更趨一致。華府認定中國是美國領導的西方秩序的最大挑戰，必須在美國領先優勢消失前，抑制中國的崛起。
從博弈的角度看當前的美中競爭，華盛頓與北京基於各自考量，仍堅持己方立場，希望迫使對方讓步，而全拿賽局的利益（這是理性計算下「最有利」的結果）。以中國而言，不論是中共高層的零和鬥爭、經濟成長下滑，或社會維穩壓力上升，都促使習近平以民族主義強硬路線維持其統治的正當性。即便美國逐步強化對中國施壓，北京也難以作出根本性的讓步。至於美國方面，中國是美國國家安全最大威脅已成共和、民主兩黨共識，加上美國經濟成長強勁、川普以對中強硬手段凝聚國內支持、美中貿易戰已取得相當成果，儘管民主黨在期中選舉取得眾議院多數席次，對中強硬路線在可預見的未來，應不會受到有力的牽制。因此，美中兩強雖可透過協商及相互妥協，尋求劃分彼此可接受的利益，亦不必付出對撞的成本，但卻不易為雙方領導人所青睞。
我們不能斷然排除美中達成某種妥協的可能性；但博弈理論也告訴我們，若雙方繼續堅持強硬路線，則可能出現兩強對撞的最壞結果。目前看來，美中雙方皆有不得退讓的壓力或不須退讓的理由，並寄望於對方因為承受不住壓力而妥協，且從川普打造的對中國經濟圍堵網絡（以「美、墨、加自由貿易協定」（USMCA FTA）為起點，加上商談中的美國與歐盟、美日自由貿易協定）可看出，華盛頓此次的戰略轉向應是長期而深遠的，美中競爭的賽局可能趨向長期化。
二、「印太戰略」經貿層面有實質進展
「印太戰略」提出以來，其政治、經貿、軍事軸線，在川普與美國高階官員的穿梭協調下，已次第展開。其經貿策略兩大重點開展順利，獲得各國呼應與支持的程度也較高。
（一）以懲罰性關稅迫使中國調整不公平的貿易制度及作為
在美中貿易戰上，川普利用美國在經貿與科技上的優勢，透過加徵懲罰性關稅的方式，反制美中日益擴大的貿易失衡，打擊中國對美國智慧財產權與高科技的侵害掠奪。美國對中國施加的高額關稅，已對中國經濟與產業、股市與匯率造成明顯衝擊。此外，2018年7月底，日本與歐盟簽訂零關稅協議，美國與歐盟也針對非汽車類產品建立零關稅架構。若美、日、歐盟三大經濟體相互達成零關稅協議，將對中國貿易進出口形成巨大的壓力。
（二）聯合主要貿易夥伴迫使中國落實自由與公平的貿易
2018年9月底，美國先後與韓國簽署新版《美韓自由貿易協定》（KORUS FTA），與加拿大、墨西哥完成《美、墨、加自由貿易協定》（USMCA FTA）；歐盟、日本、英國也願與美國展開自由貿易協商。川普拒絕損害美國利益的不公平經貿及其經貿談判路線，似已獲得主要國家的支持。9月底美歐日在聯合國大會發表聯合聲明，以不點名方式抨擊中國的非市場導向經濟掠奪行為，聲言將對此採取共同行動；USMCA亦明文禁止成員國與「非市場經濟國家」簽署談自由貿易協定。若北京堅拒讓步，不排除美國可能透過自由貿易協定聯合主要貿易夥伴，建構一個排除中國的自由貿易體系。
（三）投資印太地區提供各國在「一帶一路」外的另一選擇
2018年7月30日，美國國務卿蓬佩奧提出「印太戰略」經濟願景，宣佈投入1.13億美元頭期款到印太地區，支持數位經濟、能源和基礎設施，澳洲、日本旋即宣布加入。參議院9月底通過《2018年亞洲再保證倡議法案》，力主落實自由與開放的印太地區；10月5日川普簽署《2018年善用投資促進發展法案》，則投入600億美元，用於發展中國家基礎建設的融資與新興市場的私人投資。10月初在東京舉行的「湄公-日本高峰會」（Mekong-Japan Summit），日本也承諾將在5個湄公河流域國家（柬埔寨、緬甸、寮國、越南、泰國）推廣150項優質基礎設施，作為日本印太連通計畫的一部分。此外，針對以東南亞國家為主的基礎建設聯貸，美國、日本、澳洲已於11月簽署合作備忘錄，由其對外經援機構（美國的Overseas Private Investment Corporation、日本的Japan Bank for International Cooperation、澳洲的Export Finance and Insurance Corporation）提供印太地區國家在中國「一帶一路」之外的另一選擇。
三、美國與印太主要國家難成堅實反中聯盟
面對美國「印太戰略」倡議及川普總統要求盟國提高防衛預算、分擔區域責任，印太區域主要國家，包括日本、澳洲、印度（「印太戰略」三大支柱國家），對美方的回應程度不盡相同。至於俄羅斯，在面對美中戰略倡議下，則呈現略顯尷尬曖昧的姿態。
身為美國密切的盟國，且面臨北韓核武與彈道飛彈威脅、北方四島與釣魚台爭端，日本安倍首相已宣示，防衛預算將不會控制在GDP1%以內。日本將維持配置神盾彈道飛彈防禦系統的計畫，以防禦來自北韓的飛彈威脅，並將從美國購買數十架F-35戰機。預計日本可能從先前的「專守防衛」轉向「積極防衛」，並在「印太戰略」下，積極協助美國建構印太地區之治理架構。至於日中關係，則如安倍2018年10月訪中時所說，日本將「妥善管控好雙方分歧，推動日中戰略互惠關係深入發展」。
由於中國統戰滲透問題及其在南太平洋與南海地區擴張，澳洲自2017年起開始對北京採取反制作為，深化與美國的同盟關係。2018年6月，坎培拉通過《國家安全立法修正案（間諜活動及外國干預）法案》與《外國影響力透明化法案》，並擴大間諜罪的定義、強化澳洲安全情報組織的功能。7月，澳洲承接與巴布亞紐幾內亞和索羅門群島聯合海底光纖電纜計畫，排除華為公司參與。9月，澳洲與巴紐合作，在連結南海與南太平洋的曼奴斯島（Manus Island）擴建海軍基地，並阻止中資介入斐濟軍事建設。但由於經貿上對中國市場高度依賴，坎培拉在權衡經濟發展與國家安全考量下，仍採取外交多邊主義，試圖在美中兩強之間保持平衡，並維持澳洲在區域上的利益與安全。
因應中國以「一帶一路」戰略強化在南亞布局之威脅，印度試圖藉由「東進」政策強化與東南亞、東北亞國家的合作關係，以鞏固其周邊安全，並削減或抵消中國的壓力。惟印度做為擁核的南亞大國，對於抗衡中國威脅有一定的自信，加上傳統不結盟外交路線及美國要求新德里配合制裁俄羅斯、伊朗，與印度國家利益有結構性矛盾，因此，短期內印度積極配合「印太戰略」的可能性較低。
俄羅斯在當前印太區域情勢中，角色較為特殊，亦略顯尷尬。由於美歐制裁與內部經濟社會問題，近年俄羅斯雖將注意力東移，但無力真正重返亞太。俄羅斯對於中國「一帶一路」戰略仍有疑慮，故其「歐亞經濟聯盟」與「絲綢之路經濟帶」整合進度落後，惟「絲綢之路經濟帶」有助於俄國內部開發，爰仍與中國選擇性地合作。但必要時，俄羅斯仍可對美國「印太戰略」或中國的「一帶一路」戰略構成壓力，並影響區域情勢。
四、南海周邊國家缺乏共識難以遏制中國擴張
東協地區位處美國「印太戰略」與中國「一帶一路」交匯處，是美中爭取的對象。但因東協各國對外部安全環境的認知差異，加上東協以共識為基礎的決策過程及不干預他國內部事務的原則，使得東協各國難以就重大地緣政治與安全問題達成一致的立場，對於美、中在區域的競爭、南海主權爭端等議題，東協無意也無能扮演積極角色。
東協成員國中，越南、菲律賓、馬來西亞、汶萊為南海主權聲索國。除汶萊一貫維持低調外，越、菲、馬三國立場也各不相同。越南與中國處於既合作又衝突的局面。在外交、軍事、經貿、與政黨關係等領域持續交往，但在南海問題上則經常呈現緊張狀態。因此，2017年以來，越南持續強化軍備，加強與美國、法國的安全合作，並深化與日本、印度雙邊關係。菲律賓雖面對南海爭端與美中戰略競爭帶來的不確定性，但杜特蒂政府仍主張以外交方式與等距策略審慎應對，藉由保有一定程度的自主性，發揮對美中的影響力。馬哈迪成為首相後，馬來西亞雖批評中國在南海的軍事化作為加劇區域緊張局勢，呼籲各方保持克制、遵守國際法。但馬國仍不希望中美軍艦在南海展示力量，呼籲透過各方磋商解決問題。
相較之下，中國逐步在所佔領的西沙與南沙島礁，開展基礎設施與軍事設施建設，並進行軍機起降，目前已相當程度掌控南海情勢。另外，中國透過「雙軌思路」與東協各國持續推進「南海行為準則」協商，並開始進行聯合演習，試圖排除以美國為首的西方國家介入南海事務。美國已加強與東協國家互動，聯合日、澳、英、法等國，加強在南海爭議海域的通過與航行自由行動；取得東協同意，於2019年進行聯合演習；並在美中第二輪外交安全對話中，要求中國從具爭議的南沙島礁撤除飛彈系統。但要扭轉南海地區一步步進入中方掌控的趨勢，恐須採取更有力的壓制手段甚至某種程度的武力行動才能見效。
五、東海問題整體可控不急於短期內解決
釣魚台周邊海域在中國海警船持續進入下，已形成新的常態；中國軍機持續進入釣魚台周邊空域，無人機也開始加入此一行列。雖然中國公務船艦與軍機持續進入，其海警船有大型化並強化武裝的趨勢，對日本海上保安廳造成一定壓力，但日方除美國軍售支持及日美《安保條約》協防承諾，並與美軍在釣魚台周邊海空域進行聯合演練，對於進入釣魚台周邊海空域的中國機艦，日本仍能保持高度警戒有效因應，並藉此強化西南諸島防衛。在日中關係改善的大方向與氛圍下，2018年日本《防衛白皮書》仍指出，即使日中關係修復，中國在東海及西太平洋上的活動「質與量均有擴大的可能性」。研判日中雙方在釣魚台問題應仍將維持「鬥而不破」的態勢，短期內此區域應不致出現重大的衝突。
六、朝鮮半島在美中戰略競逐外有其獨立發展脈絡
2018年初起，兩韓領導人積極釋放善意營造和解氛圍，使朝鮮半島的緊張局勢漸趨降溫，並落實為兩韓關係改善與6月的「川金會」。值得注意的是，在北韓核武與朝鮮半島和平問題上，美中雖仍相互角力，但雙方對朝鮮半島影響力均有其侷限，且美國仍需要中國協助（儘管愈來愈少），因此呈現出與美中戰略競爭「脫鉤」的態勢。必須強調的是，朝鮮半島仍是印太區域潛藏的衝突熱點。以無核化而言，美朝對落實無核化時程表與補償方式仍無共識，且雙方互信基礎不足，一旦任一方認定利益協調未符預期，北韓核問題談判很可能重回對立與制裁的惡性循環。對中國而言，雖然中方倡議透過談判解決問題，目前仍難找到合適的切入點。至於兩韓和解，目前文在寅與金正恩皆有意願以和談取代對抗，短期內應仍呈現和平互動。但在韓美同盟合作架構制約下（川普公開宣稱韓國不會在未與美國協商並獲同意的情況下，單方面解除對北韓的制裁；美方軍事將領多次表示，倘兩韓欲簽署《終戰宣言》，必須與達成無核化的目標一致），兩韓領導人欲在2018年內透過簽署《終戰宣言》或口頭宣示結束韓戰，難度恐怕很高。
七、台海兩岸已成印太安全重要節點
2016年蔡英文總統上台以來，北京當局在政治外交上強化對台打壓與「去主權」作為，在軍事上藉由持續繞台演練進行武力威嚇，在經濟社會上，則對台灣民眾進一步施行統戰與分化策略。北京聲言相關作為屬於「中國內部事務」，但在區域安全上，隨著解放軍大幅擴增實力，軍機軍艦繞行台灣，並突破第一島鏈進行演練，不但對台灣、日本造成強大壓力，也向各方宣告解放軍已具備反介入與區域拒止（Anti Access/Area Denial）能力。
美國近期採取許多作為，展現對台灣的支持。除美方官員多次指出台灣是「印太戰略」重要夥伴外，美方在2017年與2018年核准14.2億美元與3.3億美元軍售案、2018年通過《台灣旅行法》、批准潛艦關鍵技術所需的「行銷核准證」、批准《2019財政年度國防授權法》，均有助強化台灣防衛能力，並為美台強化高階軍事交流、擴大雙方聯合訓練創造了空間。2018年7月、10月、11月底美國三度派遣驅逐艦通過台海，亦顯示美國對台海安全的高度關注。近年台海兩岸軍力有日益失衡之勢，台灣能否在美國協助下取得新的平衡點，相信是各方高度關注的議題。