由「煤炭保供」看中國近期能源政策焦點
2022.06.03
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壹、新聞重點
2022年5月4日，中國人民銀行宣布新增人民幣1,000億元專項貸款，用於支援煤炭開採及儲備。中國人民銀行稱，近期國際能源價格劇烈波動，該政策旨在維護國內能源安全及經濟發展。此政策發布後，中國政府支援煤炭生產之專門貸款總額已達人民幣3,000億元。[1]
當前國際能源市場面臨兩大課題，其一為國際減碳共識對各國能源供需結構帶來諸多限制，其二為烏克蘭危機引發國際能源市場混亂。而「二十大」即將於秋季召開，如何維持國內能源供需體系運行，同時滿足經濟成長及民生需求，將成北京當局工作重點。
貳、安全意涵
一、中國能源結構特點：以煤炭為基礎之高自給率、低效率性
近20年以來，中國能源消費量大幅上升，其能源自給率由99%降至82%，[2]與世界各國相比仍屬較高水準。而中國於經濟急速增長下，仍能維持高度能源自給率，主要受惠於其豐沛之煤炭礦藏。當前中國能源供給結構下，煤炭於總體能源消費中仍佔據5成以上比率。若將中國經濟活動與能源消費相互比較，則可發現中國於能源消費方面呈現低效率性，其每單位國內生產毛額（GDP）產出所消耗之能源，約為世界平均值之1.72倍（見下圖）。換言之，當前中國能源供給高度倚賴煤炭，且需以較高之能源消費創造經濟產出，使其於全球減碳共識下面臨轉型壓力。
圖、主要國家每單位GDP產出消耗能源係數
資料來源：〈能源白皮書2021〉，《日本經產省》，2021年6月，https://www.enecho.meti.go.jp/about/whitepaper/2021/pdf/。
中國於世界經濟分工體系下承擔諸多高耗能、高汙染之生產活動，其能源消費型態呈現低效率性本屬自然現象。也正因如此，中國雖已躋身大國行列，過去仍極力避免對能源消費型態及「環保減碳」等議題做出長期承諾。然而，中國國家主席習近平2020年於聯合國大會表示「中國二氧化碳排放力爭於2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現『碳中和』」，[3]宣告中國能源政策即將迎來轉型之路。換言之，中國政府承諾減少碳排放後，其長期能源政策可概略定義為：在以煤炭為主軸之供給結構下，同時達成「能源安全」及「環保減碳」雙元目標。
二、以「煤炭保供」為中心之「能源安全」成工作重點
中國能源政策本應以「能源安全」及「環保減碳」做為雙元目標，然而2021年9月後，中國電力供應漸趨緊繃。中國國家主席習近平於同年10月21日赴勝利油田考察時強調「能源的飯碗必須端在自己手裡」，[4]中國能源政策焦點隨即轉向。由於煤炭於中國能源供給結構中佔據重要地位，北京當局近期推出大量「保障供應」措施。
首先，中國政府大量批准增產，並敦促國內煤礦公司提升產能，中國煤炭消費量隨即於2022年2月份刷近10年新高。[5]2月25日，中國發改委發布《國家發展改革委關於進一步完善煤炭市場價格形成機制的通知》，規定「重點地區煤炭出礦環節中長期交易價格合理區間」，強化管控市場價格。3月2日，中國發改委再度下發通知，加強查核煤炭中長期契約履約情形，並責成所屬單位將執行情形上傳全國煤炭交易中心集中接受監管。4月26日，中國國務院關稅稅則委員會宣布，自2022年5月1日至2023年3月31日期間，煤炭進口稅率調降為零。[6]
從產業年度工作報告亦可發現類似動向，中國煤炭工業協會發布之「2020煤炭行業發展年度報告（2021年3月發布）」尚以「產能去化」作為主軸，然而近期發布之「2021煤炭行業發展年度報告（2022年3月發布）」不再強調實施「產能去化」，反將「保供穩價」列為重點工作。[7]
綜整近期政策動向及產業工作報告可得知，中國於「十四五」等長期規劃中雖仍高揭「能源安全」及「環保減碳」雙元目標，然就當前局勢而言，「能源安全」之優先次序已漸凌駕「環保減碳」目標之上。
參、趨勢研判
一、調控能源供需將成中國「二十大」前重點工作
近年，中國各省政府對電力供給缺口多以「有序供電」政策因應，亦即以分區、分時方式停電，抑制電力消費。2021年缺電情況進一步惡化後，中國政府將電價漲跌幅放寬至20%，其雖稱此舉旨在為電力供需導入市場機制，實則為抑制高耗能產業使用電力，並提高電廠於煤價高漲背景下之發電意願。然而，隨「二十大」召開日期逼近，中共當局在展現執政成果壓力下，其能源政策似面臨諸多困境。2022年初以來，中國國家總理李克強先於「人大」年度工作報告中強調能源之穩定供給，其後中國國家主席習近平亦於會議中要求，為證明「一黨專政」體制優於西方民主體制，今年度經濟成長率必須超過美國。[8]由習、李以上發言可得知，中共當前仍需高揭經濟發展大旗，強調「穩中有進」，方能在2022年秋「二十大」前確保執政成績，惟當前經濟前景不明，使北京當局面臨極大壓力。
首先，中國2022年第一季國內生產毛額（GDP）增長為4.8%，低於年度目標5.5%，[9]此數據意味第二季以後須有更高程度增長，否則將無法達成年度目標。然而欲在短期內達成更大幅度之經濟增長，則意味將對中國能源供給體系帶來更大壓力。
其次，烏克蘭危機後國際能源價格水漲船高，世界各國無不面臨通膨威脅。而中國2022年以來「生產物價指數」（PPI）尚稱持穩，「消費物價指數」（CPI）亦未見巨大波動，中國發改委更大力宣傳維持物價有成。然而4月22日，中國人民銀行行長易綱於「博鰲亞洲論壇」演講稱，近期貨幣政策將圍繞能源及糧食價格，以穩定國內物價。5月6日，中國國務院總理李克強於國務院常務會議中指示「鼓勵地方對中小企業及個體工商戶實施優惠電價及用電欠費不停供」措施。5月30日，中國發改委發言人孟瑋表示「要以煤炭為『錨』，做好能源保供穩價」。[10]以上發言顯示中國政府近期高度戒備物價波動，而此現象亦代表2021年以來以電價漲幅抑制能源消費之政策已窒礙難行。
上述能源供給及經濟成長的困境，或可以發改委副主委胡祖才「煤價穩則電價穩，能源價格的基本盤就穩」之發言作為註解，[11]顯示北京當局在經濟成長之迫切壓力下，如何於合理價格區間內維持穩定供給，將成「二十大」前能源政策主軸。
二、「二十大」前能源供給風險因素：極端氣候及俄烏情勢
如上所述，雖然中國政府鑒於煤炭供需失衡導致電力供需崩潰等前例，對經濟、金融乃至市場管制等範疇推行多項政策，但「二十大」前之能源供給仍存在諸多風險因素。其一，中國能源供給體系是否能應對極端氣候。例如，中國於2021年9月起之供電失序現象，極大程度係出自華北地區水患。[12]此現象亦顯示中國煤炭生產及運輸體系應對極端氣候能力有限，而「二十大」前是否「風調雨順」仍在未定之天。中國政府於2022年「能源工作指導意見」新增「充分考慮可能面臨的風險和極端天氣」及「加強各地區能源供需監測預測和風險預判」等敘述，[13]由此亦可發現北京當局高度警戒極端氣候對能源供給之影響。
其二，煤炭進口運輸量能限縮恐影響中國能源供給安定。中國在煤炭供應上雖具高度自給能力，然而產地與消費地間仍存在地理性及政治性鴻溝，[14]故進口煤對中國境內市場仍存在一定調節作用。烏克蘭危機後，因俄國煤炭出口遭受制裁，使國際煤炭市場面臨各國「搶煤」危機。中國遲未表態停輸俄國煤炭，更發布進口煤炭免關稅政策，此舉看似能運用俄國產能調節國內需求，然在各國對俄制裁趨嚴背景下，仍存窒礙難行之處。首先，由於各國對俄實施制裁，各國船運公司均大幅限縮俄國業務，中俄籍船隻能否完全滿足兩國運煤需求仍有待商榷。其次，跨境海運需由海上保險公司承保，然而近期各大保險公司多已停止（或緊縮）俄國業務，[15]即便中俄間存在充足之煤炭海運量能，亦可能因無保險公司願意承保，而間接制約俄國煤炭進口量。
[1] 〈支持煤炭生產保供 中國央行增加再貸款額度〉，《中央社》，2022年5月4日，https://www.cna.com.tw/news/acn/202205040281.aspx。
[2] 〈數說能源：中國與世界〉，《北極星火力發電網》，2021年4月13日，https://news.bjx.com.cn/html/20210413/1146975.shtml。
[3] Matt McGrath，〈習近平在聯合國大會上就氣候變化承諾了些什麼？〉，《BBC News中文網》，2020年9月23日，https://www.bbc.com/zhongwen/trad/chinese-news-54261505。
[4] 〈能源的飯碗必須端在自己手裡〉，《人民網》，2022年1月7日，http://opinion.people.com.cn/n1/2022/0107/c1003-32325750.html。
[5] “China Sees Biggest Growth in Energy and Coal Use Since 2011,” Reuters, February 28, 2022, https://www.reuters.com/markets/commodities/china-sees-biggest-growth-energy-coal-use-since-2011-2022-02-28/.
[6] 〈國家發展改革委關於進一步完善煤炭市場價格形成機制的通知〉，《中華人民共和國國家發展和改革委員會》，2022年2月24日，https://www.ndrc.gov.cn/xwdt/tzgg/202202/t20220225_1317006.html?code=&state=123；〈国家发展改革委部署安排2022年煤炭中长期合同监管工作〉，《中華人民共和國國家發展和改革委員會》，2022年3月2日，https://www.ndrc.gov.cn/fzggw/jgsj/yxj/sjdt/202203/t20220302_1317948.html?code=&state=123；〈國務院關稅稅則委員會關於調整煤炭進口關稅的公告〉，中華人民共和國中央人民政府，2022年4月26日，http://big5.www.gov.cn/gate/big5/www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2022-04/28/content_5687816.htm。
[7] 〈2020煤炭行業發展年度報告〉，《中國煤炭工業協會》，2021年3月，http://www.coalchina.org.cn/uploadfile/2021/0303/20210303022435291.pdf；〈2021煤炭行業發展年度報告〉，《中國煤炭工業協會》，2022年3月，http://www.coalchina.org.cn/uploadfile/2022/0330/20220330101509904.pdf。
[8] 〈李克強總理作政府工作報告（文字摘要）〉，《新華社》，2022年3月5日，http://big5.www.gov.cn/gate/big5/www.gov.cn/premier/2022-03/05/content_5677248.htm；“China’s Xi Pushing to Beat the U.S. in GDP Growth Despite Covid Lockdowns,” The Wall Street Journal, April 26, 2022, https://www.wsj.com/articles/chinas-xi-pushing-to-beat-the-u-s-in-gdp-growth-despite-covid-lockdowns-11650976212。
[9] 中國年度GDP目標見註解8，2022年第一季GDP統計數值見〈2022年一季度國內生產總值初步核算結果〉，《中國國家統計局》，2022年4月19日，http://www.stats.gov.cn/xxgk/sjfb/zxfb2020/202204/t20220419_1829785.html。
[10] 〈人民銀行：中國貨幣政策首要任務是維護物價穩定〉，《人民網》，2022年4月22日，http://finance.people.com.cn/BIG5/n1/2022/0422/c1004-32406008.html；〈李克強主持召開國務院常務會議〉，《新華網》，2022年5月5日，http://big5.news.cn/gate/big5/www.news.cn/politics/leaders/2022-05/05/c_1128623676.htm；李文輝，〈大陸發改委：以煤炭為「錨」做好能源保供穩價〉，《中時新聞網》，2022年5月17日，https://www.chinatimes.com/realtimenews/20220517002874-260409?chdtv。
[11] 〈陸發改委喊話 穩煤價〉，《經濟日報》，2022年3月10日，https://money.udn.com/money/story/5603/6153423。
[12] “China’s Coal Hub Broadens Output Freeze Amid Heavy Rain, Floods,” Bloomberg, October 10, 2021, https://www.bloomberg.com/news/articles/2021-10-10/china-s-coal-hub-broadens-output-freeze-amid-heavy-rain-floods.
[13] 〈2022年能源工作指導意見〉，《中國國家能源局》，2022年3月17日，http://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2022-03/29/content_5682278.htm。
[14] 此現象除出自運輸問題，更因中國各省政府於執政績效上之競爭關係所致。例如2021年缺炭高峰時，河南省政府曾要求該省煤炭不得銷往省外。參見〈重磅！河南省電煤不得外銷！動力煤期貨部分合約實施交易限額〉，《國際煤炭網》，2021年7月15日，https://coal.in-en.com/html/coal-2603208.shtml。
[15] 〈海上保險市場因俄羅斯業務陷入混亂〉，《信德海事網》，2022年3月19日，https://www.xindemarinenews.com/topic/ewuguanxiyuhangyunmaoyi/2022/0319/37099.html。