拜登與東協建構「全面戰略夥伴關係」
2022.06.03
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壹、新聞重點
屢經改期的「美國—東協特別高峰會」，於2022年5月12-13日由美國總統拜登（Joe Biden）作東，首次在美國華盛頓特區盛大舉行。今年是美國與東協（ASEAN）建交45周年，也是自2016年以來首度由美國總統主持的東協高峰會議，此次特別高峰會刻意選在5月20日拜登任內首次亞洲行之前舉辦，更顯得別具意義。東協10國中有汶萊、柬埔寨、印尼、寮國、馬來西亞、新加坡、泰國和越南8個國家領袖出席此特別高峰會，缺席的菲律賓總統是因為大選後過渡期改由外交事務代表出席，緬甸則是因軍事政變未獲邀請。會後《2022東協—美國特別高峰會聯合願景聲明》（以下簡稱《2022聯合願景聲明》）宣布，雙方把現行「戰略夥伴關係」，提升到等級更高為「有意義」、「實質性」、「互惠互利」的「全面戰略夥伴關係」（comprehensive strategic partnership）。[1]拜登稱此戰略關係升級，象徵「我們正開啟美國與東協關係的一個新時代」，本文擬就此探討其對美國、東協與印太區域安全的影響。
貳、安全意涵
ㄧ、共同利益促使雙邊戰略合作升級
東協是拜登《美國印太戰略》（Indo-Pacific Strategy of the United States, IPSUS）不可或缺環節，美國則是東協《東協印太展望》（ASEAN Outlook on the Indo-Pacific, AOIP）促進區域穩定繁榮的關鍵力量，彼此有著重大而明顯的共同利益。拜登在高峰會致詞時，描述美國與東協關係「至關重要」，美國副總統賀錦麗（Kamala Harris）則表示，「美國和東協對這一地區擁有共同的願景，而我們聯手就可以防止對國際規矩與規範的挑戰。」[2]《2022聯合願景聲明》強調，《美國印太戰略》與《東協印太展望》均分享著「促進開放、包容和基於規則的區域架構（regional architecture）」的基本原則與目標。這也象徵美國與東協對印太區域有著共同戰略願景，雙方也都認同彼此合作關係的提升，對美國、東協和國際社會的重要性與必要性。事實上，美國盟邦澳洲、美國「最嚴峻競爭對手」中國分別在2021年4月、11月都已與東協建立「全面戰略夥伴關係」，美國已算是相較落後了。此次東協與美國建構新的「全面戰略夥伴關係」，其實正反映美國與東協共同利益下的互利關係，因此雙邊都有提升全面戰略合作關係的需求。拜登在高峰會上也特別宣告，將提名現任國安會幕僚長亞伯拉罕（Yohannes Abraham）出任駐東協大使，以強化美國與東協的合作對話機制。
二、拜登印太戰略「靈活夥伴關係建構」的實踐
美國與東協「全面戰略夥伴關係」，展現《美國印太戰略》與《東協印太展望》成功連結下，美國與東協正進入所謂的「新時代夥伴關係」。而此也呼應拜登政府於2022年2月《美國印太戰略》規劃，將採「強化美國角色，並建構其與盟邦夥伴和區域機構的集體能力（collective capacity）」的戰略途徑，透過所謂五項「戰略手段」中的「靈活化夥伴關係建構」，以達成「促進一個更具連結、繁榮、安全與韌性的自由開放印太」的戰略目標。東協作為印太區域歷史最悠久、組織最龐大的區域機構，是拜登強調以「外交為核心」建構其印太戰略所不可或缺的一部分。也因此拜登將「強化東協（ASEAN）的團結與能力」列為其印太戰略「十項行動計畫」的一項。此外，東協中的泰國與菲律賓是美國的盟邦，新加坡雖然不是盟邦但為美國唯一的「主要安全合作夥伴」，因此透過與東協建構「全面戰略夥伴關係」，也可與《美國印太戰略》中「現代化盟邦關係」與「全方位地持續專注於對印太區域的承諾」的兩項「戰略手段」相結合，以強化與既有盟邦夥伴的戰略協調合作關係。
參、趨勢研判
ㄧ、將透過「低階政治」議題合作落實「全面戰略夥伴關係」
《東協印太展望》揭示有四項基本概念：東協於印太之核心角色、合作對話取代敵對抗爭、區域共同的發展與繁榮、凸顯海洋領域與海洋視野重要性。[3]因此，《東協印太展望》強調合作與拒絕對抗的原則，使得美國與東協的「全面戰略夥伴關係」，將不致於針對特定對象在軍事與外交安全上進行反制，如中國與俄羅斯，而將著重於所謂「低階政治」（low politics）[4]的非傳統安全議題，諸如經貿、公衛、文化、環保、民生等事項，以共同促進印太區域繁榮發展為目標。《2022聯合願景聲明》即臚列「全面戰略夥伴關係」下雙邊的8項具體合作議題——對抗「新冠肺炎」（COVID-19）疫情、強化雙邊經濟的關聯性、海事合作、提升人民間的相互連結、支持區域發展計畫如「湄公河下游倡議」、科技與創新的運用、對抗氣候變遷、以及和平與信賴建立。美國與東協將透過上述「低階政治」議題的合作與計畫執行，達成落實「全面戰略夥伴關係」的目標。
二、東協機制將限制「全面戰略夥伴關係」發展
東協內部意見多元，在所謂「非對抗性」與「協商一致」的「東協模式」（ASEAN Way）下，東協運作機制上所面臨的主要挑戰在於，欠缺實際解決問題能力以及個別國家利益先於東協利益。[5]這使得東協與美國的「全面戰略夥伴關係」未來發展受到限制，因為東協一方面在「非對抗性」原則下，雙邊合作的範圍侷限於「低階政治」議題，刻意排除軍事安全議題，讓「全面戰略夥伴關係」顯得不夠「全面」；另方面在東協「協商一致」機制下，東協往往只能成為對話平台，而非解決問題的機制，在因應問題上不是慢半拍，就是流於空談。以台海安全為例，此攸關印太區域的和平繁榮穩定，從AUKUS、Quad到G7都已紛紛表達關注，美國印太事務協調官康貝爾（Kurt Campbell）在高峰會前即說，「我們相信，公開和私下強調發生在烏克蘭的事，絕不能發生在亞洲，這對其他國家將是至關重要的事」[6]，但ASEAN作為印太地區最大的區域組織，因北京影響，對台海議題選擇沉默無視。不過此次在朝鮮半島安全與烏克蘭戰爭上，東協破例於《2022聯合願景聲明》表態關切，也算是罕有的突破，不過也僅流於口頭而欠缺實際的行動。
[1] “Joint Vision Statement of The ASEAN-U.S. Special Summit, 2022,” ASEAN, May 14, 2022, https://reurl.cc/QLYexq.
[2] 〈《美國與東協特別峰會》雙方關係提升到「全面戰略夥伴關係」，美國承諾持續聚焦印太、應對中國挑戰〉，《美國之音》，2022年5月15日，https://reurl.cc/QLYeoq。
[3] “ASEAN Outlook on the Indo-Pacific,” ASEAN, June 23, 2019, https://reurl.cc/e3MzYj.
[4] 有關高階政治與低階政治定義，請參見Graham Evans and Jeffrey Newnham, The Penguin Dictionary of International Relations (New York: Penguin Books, 1998), pp. 225-226, 310。
[5] 有關「東協模式」運作機制，請參見鍾志東，〈區域安全與南海秩序〉，鍾志東主編《多元視角下的南海安全》（台北市：五南出版社∕財團法人國防安全研究院），頁19-22。
[6] 〈美國與東協領袖峰會聚焦印太 台灣將是討論議題〉，《中央廣播電台》，2022年5月12日，https://reurl.cc/A7MjkZ。