「先制打擊」與「敵基地打擊能力」
2022.06.03
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壹、新聞重點
4月26日，朝鮮民主主義人民共和國最高領導金正恩，在人民軍成立90周年的紀念閱兵大會上，表示將「持續發展、測試核武等威懾力量，並且確保不只可以進行『第一擊』，更要能持續完成捍衛國家利益之任務……」[1]。朝鮮的核武發展與飛彈試射、中國持續挑戰國際秩序，「戰狼外交」與軍力發展，以及俄羅斯對烏克蘭的侵略等，上述三國在當前全球安全環境下大規模軍力投資、發展與擴建，以及對外展現的侵略性政策作為，已逐漸對周邊以及全球民主國家產生更立即且實質的威脅。
回應威脅，包含日本、韓國等開始強調「先制打擊」（pre-emptive strike）能力的建構，甚至當前的北約亦就此概念有所提及；本文嘗試針對此構想進行探討，並檢視我當前政策立場。
貳、安全意涵
一、韓國與日本先後提出「先制打擊」概念
2012年掌權後，金正恩於2013到2017年間總共進行了4次核試爆，自2018年與時任美國總統的川普 （Donald Trump）會面後，即有所節制，但飛彈試射始終未減。自2017年起至2021年間，朝鮮至少進行43次飛彈試射，其中有12次朝日本海或其經濟水域墜落，對日本構成相當的壓力與威脅，更不提緊鄰南邊國境的韓國。另一方面，中國則是以海、空及「灰色地帶」的海上民兵等複合手法對周邊爭議領土持續襲擾，而俄國也曾與中國海軍組成艦隊對日本列嶼進行全境繞行。
為因應持續升高的威脅情勢，日韓先後針對「先制打擊」的概念進行了探討。首先，在2016年韓國軍方對國會的報告中，就提及「先制打擊」的 「擊殺鏈」（kill-chain）構想，另2個對於朝鮮「核威懾」進行反制的階段概念則是「飛彈防禦系統」（Korea Air and Missile Defense, KAMD）及「大規模懲罰與報復機制」（Korea Massive Punishment and Retaliation, KMPR）。三者的進行模式是，透過衛星、偵照或地面情報等得知朝鮮將進行核攻擊發起時，韓國率先進行「先制打擊」行動，對敵目標進行「擊殺鏈」「先制攻擊」以摧毀對我可能產生之巨大威脅；當摧毀敵方攻勢行動未能成功，則進行「飛彈防禦與攔截」（KAMD），當攔截亦失敗後則必須保有對朝鮮進行「大規模懲罰與報復」（KMPR）的機制以作為威懾。（見圖1）
當時韓軍方構想，購買德國與瑞典共同開發、針對加固掩體進行高磅數穿透「延遲引信攻擊」的金牛座（Taurus KEPD 350）巡弋飛彈，在敵方進行攻擊準備、甚至發射的第一時間，就以戰機或航艦等載具對敵目標進行摧毀，達到「先制打擊」之目標。其後韓國軍方雖一度廢止此概念發展，但新任總統尹錫悅（윤석열）曾在競選期間表示將在當選就任後落實此概念的運用。[2]
相較於韓國，日本由於受制於「和平憲法」與政府政策，長期以來武器發展及獲得始終停留在達成「專守防衛」的目標，但由於近年來朝鮮的飛彈威脅及中國對離島的威懾力量提升，相較上述韓國軍方，自衛隊亟欲自主開發類似金牛座同性質的「高速滑翔彈」（日本方面將之稱為「高速滑翔彈（高速滑空弾システム）」），以期達成反制能力；按照自衛隊公開的情資，當前此飛彈的開發應已進行至技術實證階段。[3]政策面上，近年日本提出建構「敵基地打擊能力」的說法，但為避免引起不必要爭端，自民黨預計提交政府的版本將「敵基地打擊能力」重新命名為「反擊能力」，[4]但同樣是透過情資蒐集，在判定敵方具有威脅性行動時發起「先制打擊」；雖用語有異，但概念相同。
圖1、韓國三層次防禦構想
資料來源：Jun Ji-hye, 3 military systems to counter N. Korea: Kill Chain, KAMD, KMPR, The Korea Times, November 1, 2016, https://bit.ly/3EWjSxh.
二、西方後續可能的呼應
美國早在開啟對恐怖組織的「反恐戰爭」時期，為應對可能擴散的大規模殺傷性武器，就已發展「先期反制」與「先制打擊」之概念，並後續運用於阿富汗的戰爭。前美國國務院法律顧問索弗（Abraham D. Sofaer）[5]以及英國地緣政治學者格雷（Colin S. Gray）[6]分別著述為「先制打擊」概念提出合理化的立論。RAND 更以「先制打擊」乃作為一種「積極性防禦」之理論出版專書。[7]
在「後反恐時代」美國開啟所謂「重返亞太」的世紀，上述「先制打擊」的概念就被擱置；一直到當前的美中戰略競爭的新格局逐漸成形，幾個國家依據各國自身的安全防衛需求與現況重新詮釋了此一概念。針對此概念最新的發展，北約成員國英國外相特拉斯（Liz Truss）就俄國侵烏戰爭發表談話時，提及必須確保「俄國及中國等行為體遵守當前的國際法，並在確保『印太秩序』下與相關國家進行合作，先發制人（pre-empt threats）以確保民主秩序……」。[8]此概念雖從「印太戰略」提出後就被重新提起，但由西方民主國家官員口中再次提及應為罕見，顯見西方民主國家以及日韓等國，可能逐漸對「積極防禦」的概念有進一步的思考，而烏克蘭遭受侵略的事實加速了此一進程。是否未來會有更多國家提及或重新詮釋此一概念，值得後續持續關注。
參、趨勢研判
一、觀察「先制打擊」是否引發新一輪軍備競賽
無論欲達成「先制打擊」或「敵基地打擊」，具高精準度且高穿透性的武器是基本的技術要件。無論是上述韓國欲採購之金牛座巡弋飛彈以及自衛隊開發中之「高速滑翔彈」，抑或當前美國使用洛馬公司的三叉戟II型等，皆屬於可以執行高精度、高穿透性且大當量的「先制打擊」工具。
而相對要反制「先制打擊」，就必須確保攻擊發起方承受「先制打擊」後，仍保有其大規模破壞的反制力量，或能夠在短時間內集結第二次攻擊的力量。因此無論是增加機動性彈道飛彈發射載具，例如火車、潛艦或航空器等，或是增加飛彈之破壞當量使敵方承受攻擊後無法再行反擊等，都是反制「先制打擊」的手段。如此即可想見：當日、韓等國確實掌握「先制打擊」能力後，中國、朝鮮等國或將持續加強其武器庫與打擊當量，是否可能引發新一輪軍備競賽值得觀察。
二、針對「先制打擊」之再思考
1837年「卡洛琳號」事件（The case of the Caroline）促使當代國家發展出基於「必要性」、「急迫性」以及「沒有其他手段」前提下，所作之「符合比例原則」之自衛反擊。[9]但自911後，美國重新省思國際習慣法上的「自衛」定義，顯然難以應對當前多變的安全環境，以及日新月異的武器科技。如同當前防範恐怖主義，國家作為不僅止於事後逮捕，更因其後果難以承受，需在事前依情資蒐集與分析研判，對特定對象進行防範與監控。
惟為避免此概念遭濫用及過度解釋，仍有幾個原則必須先行思考。在發起「先制打擊」時，除須以上述的國際慣例作原則外，尚須符合：「正當性」、「正確性」、「急迫性」及「比例性」等原則。[10]相較於「自衛反擊」，「先制打擊」由於是在未實際遭受攻擊下的預先作為，因此必須具備更多的「正當性」（legitimacy）；除法律充分授權及可事後究責，且難有其他作為足以取代成效外，該行動也須被多數行為體或他國所認可。如同當前以美國為主的盟邦所發起對俄羅斯「侵略者」的各項制裁，就是美國的行為普遍被認為具有其「正當性」。
而如反恐，情報準確決定了後續行動成敗，因此在發起「先制打擊」時，情報與判斷的「正確性」是行動基本的構成要件；「急迫性」則如同「卡洛琳案」所闡明，由於敵方緊迫行為而造成的壓力，使得行為者必須在急促時間、空間內做出回應，方符合「急迫性」的原則。最重要的，因應上述特點發起對敵可能行動的「先制打擊」必須要符合「比例原則」，此點如同各國警察對內執法案例以及美國反恐戰爭的相關作為皆已有諸多探討；重點在於對敵打擊不應超越「自我防衛」的範圍。
一般而言，「先制打擊」較可能存在於雙方實力相當，或至少「先制打擊」發起方具有足以造成攻擊者一定程度的損害而可達成「嚇阻」功效的情況。對我國而言，因國力與對我具有敵意之國家落差較大，因此恐難以如同日、韓等國發展「先制打擊」的能力。即便具備「先制打擊」能力，如何確認敵將對我發起毀滅性或大規模的攻擊，且確認可摧毀敵可恃戰力，亦為關鍵議題。但如上述，中國如朝鮮皆為具有核、生、化大規模殺傷性武器的國家，當其進行「第一擊」時可能對我造成極大傷亡情形下，而我方因恐背負挑起戰爭的罪名，即便具有「先制打擊」之能力，亦無法以「先制打擊」下令「第一擊」。因此如何承受「第一擊」前，做好部隊機動與戰力保存，如何在敵對我發起攻擊同時反擊，承受「第一擊」後，仍具防衛及反擊能力，似可為後續探討之議題。
[1] “Kim Jong-un Warns N. Korea could ‘Preemptively’ Use Nuclear Weapons,” Associated Press, April 30, 2022, https://apnews.com/article/south-korea-nuclear-weapons-north-pyongyang-56eaaad53cd646d581cf71daae0ee7b6.
[2] “Yoon Vows to Secure Preemptive Strike Capability after N.K. Launch,” Yonhap News Agency, January 17, 2022, https://bit.ly/3OKyBji.
[3] 福田浩一，〈島嶼防衛用高速滑空弾の現状と今後の展望〉，《防衛裝備廳》，https://bit.ly/3vJPJwO。
[4] 〈「敵基地攻撃能力」を「反撃能力」に名称変更 提言を了承 自民〉，《NHK》，2022年4月26日，https://bit.ly/3KmlJfB。
[5] Abraham D. Sofaer, “On the Necessity of Pre‐emption,” European Journal of International Law, Volume 14, Issue 2, April 2003, pp. 209–226, https://bit.ly/3OJX9sw.
[6] Colin S. Gray, “The Implications of Preemptive and Preventive War Doctrines,” Strategic Studies Institute, July, 2007, https://bit.ly/3xVly8J.
[7] Karl P. Mueller et al., Striking First: Preemptive and Preventive Attack in U.S. National Security Policy (CA: RAND Corporation,2006).
[8] Andy Bruce, “UK’s Truss Tells China Its Rise Depends on Playing by the Rule,” Reuters, April 28, 2022, https://reut.rs/3MBYGQd.
[9] 1837年，英國殖民地加拿大發生叛亂事件，加拿大雇請美國船舶「卡洛琳」（The Caroline）協助加國運送物資、武器，英當局獲悉後即派員潛入美國境內海港燒毀該船。美政府事後向英國提出侵犯其主權之抗議，英則辯稱此為「自衛權」之行使。後兩國則衍伸出對於「自衛權」之相關定義。關於此案例之討論，可參閱：Matthew Waxman, “The ‘Caroline’ Affair in the Evolving International Law of Self-Defense,” LAWFARE, August 28, 2018, https://bit.ly/3LhxxQR.
[10] 此處之建議乃參閱「卡洛琳號」事件等諸多國際案例、RAND 報告，以及 Michael W. Doyle 所著之 “Striking First – Preemption and Prevention in International Conflicts”等書後所得出綜合性的結論。