關鍵在於「關鍵」—「關鍵技術」與國家安全關聯性評析
2022.06.03
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壹、新聞重點
2022年4月14日，台積電（TSMC）創始人張忠謀在美國「布魯金斯學會」（Brookings）主辦的公開訪談中表示，「如果沒有戰爭，增加半導體美國本土製造的努力是昂貴且徒勞無益的。如果有戰爭，那麼有比晶片更值得擔心的事」。張忠謀對在美國生産晶片的否定看法引起了不小的迴響。[1]「美國企業研究所」（AEI）資深研究員巴菲爾德（Claude Barfield）認為，即使美、中沒有發生軍事衝突，中國也可能會因為本土晶片製造能力的增強，而削弱台積電製造最先進晶片的競爭力。美國建立國內生產先進和中級晶片的能力具有令人信服的國家安全理由，但對於此類工廠未來的經濟可行性，當前的回流熱潮很可能會過頭，因而構建出不具國際市場競爭力的高成本工廠。[2]在張忠謀發表否定看法之前，AEI的研究學者亦從關鍵技術研發資源投入的角度，探討晶片對「地緣政治」和國家安全的影響議題。[3]
貳、安全意涵
一、「關鍵技術」與「關鍵基礎設施」同屬國家安全關切範疇
經歷晶片市場短缺的衝擊，國際間已體認到，高階晶片生產製程屬於攸關國家安全的「關鍵技術」之一。在一般共同的認知上，「關鍵技術」如同「關鍵基礎設施」一樣，是「與國家安全有著密切關聯」。從關切的標的內涵觀察，「關鍵基礎設施」主要影響對象為「國內經濟、金融、民生等社會穩定內部安全環境」；「關鍵技術」則主要對「國家在國際上競爭優勢、防衛保安等國家外部安全環境」有著戰略性的意義。「關鍵基礎設施」因其穩定與不易變動的特性，容易給予明確的界定與定義，然而「關鍵技術」因為科技發展變動快速加上國際安全環境的不穩定因素，相對上較難以給予明確的定義且須適時更新。2022年2月美國白宮發布了一份包含19個領域的「關鍵和新興技術」 （CET） 清單，並強調這些「關鍵技術」對美國國家安全至關重要，[4]同時美國國防部亦發布技術願景，列出14項「關鍵技術」領域，持續尋求與發展能保持美國軍方優勢的技術。[5]2021年11月澳洲總理表示，63個技術領域對國家安全至關重要，並指出將重點支持其中9項「關鍵技術」。[6]我國總統蔡英文則於2020年就職演說宣示，推動「6大核心戰略產業」，重點在於加速臺灣產業轉型升級，掌握全球「供應鏈」重組先機，成為未來全球經濟的關鍵力量。[7]相較美、澳聚焦於明確「關鍵技術」的研發與保護，台灣官方雖未明列「關鍵技術」領域項目，但是相關「關鍵技術」項目亦可從各產業發展政策計畫中窺見。[8]台灣在經濟部國貿局亦建立戰略性高科技貨品管理制度，針對「戰略性高科技貨品」執行出口管制管理。[9]另外，我國立法院亦通過修正《國家安全法》部分條文，從國家安全角度出發，針對「國家核心關鍵技術」保護，調整法規，期能建構跨部會產業技術防堵外洩策略。[10]
二、「關鍵技術」與國家安全的戰略意涵
如前所述，「關鍵技術」主要對國家「在國際上競爭優勢、防衛保安等國家外部安全環境」有著戰略性的意義。可以分別從「創新」與「管理」兩方面來理解。從「創新」面來說：外交上的競爭優勢有賴國防與經濟面優勢的發展，產業經濟「關鍵技術」的創新發展，給予國家在國際關係與「地緣政治」運作上有利的籌碼，國防「關鍵技術」的創新發展則提升國家在國際安全環境的保障與信心。建立持久優勢意味著必須繼續甚至加速創新，以能站在趨勢的前頭掌握控制與引導的力量。從「管理」面來說：除了「關鍵技術」的確認與有效發展外，最重要的則是在於技術安全的保障，「智慧財產權」很重要，但對於不理會國際制裁法規的團體來說，如何做到「有效保護避免競爭勢力的入侵與破壞」是關注的重點，更重要的是堵絕「關鍵技術」的竊取與洩漏到競爭勢力手上，因為這不僅僅是己方的損失，也有可能因此成就對方競爭優勢的大幅提升，甚至超越己方，這對國家安全的衝擊影響將更巨大。美國對晶片製造能力的一系列高熱度討論，其政府及國會陸續推出一系列措施，說明了「關鍵技術」對國家安全的急切性與重要性。[11]當安全議題擺在案前時，資源成本的考量不再依循經濟理論，因為投資的回報是國家安全與社會的安定，而不是數字化的報酬收益。
參、趨勢研判
一、各國對「關鍵技術」研發與管控關切度提升
從資源投入的增加與否可以推斷一國對相關事務的重視與關切程度。美國很明顯地透過法案大力加強了對關鍵科技研發的投入，同時欲以「合縱連橫」的策略來打壓競爭對手。除了增加新創技術研發資源的投入外，面對網路全球化的無國界資訊環境，因之導致的技術資訊竊取與破壞等網路資安問題日趨嚴重，歐美對藉學術合作名義實質進行技術洩漏與轉移的疑慮上升，[12]日本、韓國亦密集推動產業競爭與「供應鏈」安全及技術保護相關法案。[13]顯示自2021年爆發國際各主要車廠晶片供需失調危機，加上疫情導致一連串「供應鏈」問題，讓各國將問題提升到國家安全層面，此後台灣不論官方或企業都受到了外部高度而密集的關切，台灣已藉此凸顯出在國際上經濟與安全戰略價值地位。
二、關鍵在於「關鍵」，高新技術不必然與國防安全關聯密切
半導體產業對我們的日常生活以及軍事力量與「地緣政治」影響力有著關鍵性的重要性。台積電擁有的先進半導體製程技術屬於高新技術，當前被定義為「關鍵技術」是因為在這個時空環境下，台積電的技術開發先鋒角色，加上生產批量的寡占經濟成本效益，經過市場供需長時的積累影響，而形塑了當今晶片在國家安全上的關鍵性，當供需一旦失衡，其重要性就被凸顯出來。俗語「惦惦甲三碗公」，關鍵性不需要高調宣傳，關鍵性的形成反而常常是低調努力的結果，等到他人發現時，已是差上一大段距離，話語權已握在手上，追趕者必將付出更多的代價，仍然未必能趕上。只要能產生對國家安全的明顯影響，縱然不是最尖端的先進技術，當技術有獨占地位，且「唯我所有」的時候，對我而言這項技術就具備影響國家安全的關鍵價值。高新技術的研發可福國利民，但「關鍵技術」的保護才是國家安全關切的核心，一旦「關鍵技術」被敵對競爭勢力獲得，那就不再具有關鍵性了。
[1] Morris Chang, Jude Blanchette, and Ryan Hass, “Can Semiconductor Manufacturing Return to the US?” Brookings, April 14, 2022, https://reurl.cc/vd68xj.
[2] Claude Barfield, “Semiconductors: Straight Talk from the Former Head of TSMC,” AEI, May 10, 2022, https://reurl.cc/j1vOeM.
[3] Shane Tews, Claude Barfield, and Chris Miller, “The Geopolitical and National Security Implications of Computer Chips: Highlights from a Conversation with Chris Miller,” AEI, March 23, 2022, https://reurl.cc/55OZ2M.
[4] “Technologies for American Innovation and National Security,” The White House, February 7, 2022, https://reurl.cc/b2DqAy.
[5] Grace Dille, “DoD Launches Technology Vision, Lists 14 Critical Tech Areas,” MeriTalk, February 3, 2022, https://reurl.cc/RrWDv6.
[6] Colin Packham, “Australia Says 63 Areas of Technology are Critical to National Security,” Reuters, November 17, 2021, https://reurl.cc/6ZGgm5.
[7] 〈推動「6大核心戰略產業」—讓臺灣成為未來全球經濟的關鍵力量〉，《行政院新聞傳播處》，2021年1月18日，https://reurl.cc/QLeOW2。
[8] 參見科技部「關鍵技術」關鍵字搜尋結果，https://reurl.cc/M0jGx3。
[9] 〈甚麼是戰略性高科技貨品〉，《經濟部國際貿易局貿易安全管理辦公室》，2021年7月23日，https://reurl.cc/QLeOl0。
[10] 〈立院三讀 竊取國家核心關鍵技術最重判12年〉，《中央通訊社》，2022年5月20日，https://reurl.cc/k1y353。
[11] 參見：”The United States Plans to form a ‘Chip 4’ Chip Alliance with Japan, South Korea and Taiwan,” iMedia, May 5, 2022, https://tinyurl.com/2p8trbad；〈與張忠謀唱反調 英飛凌：各國推動晶片自產是明確之舉〉，《自由時報》，2022年5月16日，https://reurl.cc/e3LgvR；〈高盛前CEO：半導體不該全靠台灣 這裡是中國的目標〉，《自由時報》，2022年5月16日，https://reurl.cc/RrWmaG；王秋燕，〈菱視角／拜登一句「快通過那該死的法案」 揭開英特爾、台積電、三星電子晶片角力戰〉，《菱傳媒》，2022年5月19日，https://reurl.cc/QLRpAq。
[12] 參見“Are European Scientists Helping Modernize China’s Army?” DW News, May 19, 2022; “Are European Academics Helping China’s Military?” DW Exclusive, May 19, 2022; “Portman, Carper, Rubio, Senate Colleagues Introduce Bipartisan Legislation to Stop Theft of U.S. Research & Intellectual Property by Global Competitors,” ROBPORTMAN, June 18, 2020, https://reurl.cc/loyOVY.
[13] 日本國會於2021年5月11日通過《經濟安全促進法》，確保戰略物資與維護重要關鍵技術；韓國產業通商資源部，於2022年1月25日舉行的第5次內閣會議上宣布，通過《國家高科技戰略產業特別法》立法議案。