「海域意識」在印太安全之角色
2023.02.03
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壹、新聞重點
繼2022年5月24日四方安全對話（QUAD）提出「印太海域意識夥伴關係」（The Indo-Pacific Partnership for Maritime Domain Awareness, IPMDA）後，相關國家持續推進在相關領域的合作。2023年1月12日，前任印度海軍參謀長辛格（Karambir Singh）撰文稱印度與美國雖在區域安全議題與國際規範的維持有不同意見，但海軍的合作為兩國共同利益，「海域意識」（Maritime Domain Awareness, MDA）的強化則是優先議題。1月13日，美日元首高峰會公布《聯合聲明》，兩國宣示偕同印度與澳洲持續作為「正義的力量」為印太地區帶來可見的利益，合作項目包含全球健康、網路安全、氣候、關鍵與新興科技，以及「海域意識」等。[1]
相較於美國及其友盟在印太地區的軍事存在與經貿合作，MDA相關議題較少受到關注。然而MDA涉及區域國家治理能力的建構，是這些國家參與並維持「以規則為基礎的國際秩序」之要件。中國學者與媒體大力批判IPMDA，視之為美國圍堵中國的實踐，正說明MDA對其海上「灰色地帶」行動的反制效果。[2]
貳、安全意涵
一、「海域意識」為國家安全與海事安全之基礎
MDA的發展主要源自於2001年九一一事件後美國發展「國土安全」（homeland security）的需要。2005年美國提出《國家海事安全戰略》（The National Strategy for Maritime Security）與八個相應的行動計畫。其中，「實現海域意識國家計畫」（National Plan to Achieve Maritime Domain Awareness）將「海域」定義為「在海、海洋或其他通航水道之內、之上、與之相關，與之毗鄰或毗鄰的區域與事物，包括所有與海事有關的活動、基礎設施、人員、貨物和船隻以及其他運輸工具」；「海域意識」指「有效掌握管轄海域內所有可能影響國家安全（security）、海事其他層面安全（safety）、經濟與環境之事物」，此一定義亦為台灣的《2020國家海洋政策白皮書》繼受。
為有效監控海域，國家必須具備「知」的能力，亦即掌握其間各式活動——特別是船隻——的位置與意圖。這涉及資訊與情報的取得，並可區分三個層次。首先，MDA的基礎是從各種感測器如岸際雷達、船隻、飛機、衛星等，取得船舶與異常事件的原始資料；其次，是透過資料的整合、篩選、與計算得到資訊，例如從事不法行動的船隻往往刻意關閉其船舶自動識別系統（Automatic Identification System），相關單位在識別與追蹤這些「暗船」（dark ships）上，便須利用與比對不同類別的資料，如無線電頻率與衛星偵照。第三是資訊的融合與推論，在前述基礎上建立具政策意涵的陳述並提出因應之道，例如研判中國大批漁船的聚集，是否為「灰色地帶」衝突的展現。由於這些能力的建置與取得，並非是單一政府機關甚至單一國家可獨立完成，MDA的強化因此帶有明確的國際合作取向。前揭IPMDA即旨在利用商用（因此是公開）的資訊，結合船舶自動識別系統與無線電頻率識別海上的活動，並延伸既有的區域資訊融合中心（information fusion center）促進資訊的共享，協助太平洋群島、東南亞與印度洋等區域的國家建構共同的行動圖像，以追蹤「暗船」與其他「戰術層級」的活動、增進區域國家回應氣候變遷與人道事件的能力，並保護其漁業。[3]
二、MDA可推進「藍色經濟」與區域合作
MDA的建置與強化不僅有助於國家安全與海事安全，也是發展「藍色經濟」（blue economy）或永續性的海洋經濟之所需。「藍色經濟」是永續發展（sustainable development）概念延伸至海洋的應用。世界上近40%的人口居住於沿岸地帶、近30億人口的生計與海洋的使用有關， 80%的世界貿易倚賴海洋。海洋資源的永續使用攸關許多國家與人民之糧食安全、環境安全，經濟安全及福祉，更是小型島嶼開發中國家（Small Island Developing States, SIDS）的命脈。惟這些國家因欠缺基礎設施與治理能力，縱使認知「藍色經濟」的重要性，卻未必有足夠的知識能力確立各級產業——諸如漁業、礦業、能源、港埠、運輸、遊憩與文教等——如何在發展與環境上取得平衡，在搜集與儲存資料、判讀情資、監控與查緝在其管轄海域內的非法活動如「非法、未報告、不受規範」（illegal, unreported, unregulated, IUU）漁業等方面，亦缺乏足夠的人力、訓練與執法能量。由於海洋空間是開放的，個別國家的問題也往往構成區域的問題。[4]
當前許多研究文獻以及區域與國際組織指出，海事安全是「藍色經濟」的賦能者（enabler）。舉例而言，確保航道安全、提供海洋產業重要的海洋學資料，以及保護管轄海域內的重要海洋資源與活動，可促成海洋經濟活動的永續發展。亦有論者主張，強化海事安全本身亦可促進「藍色經濟」，因為後者越蓬勃發展，對於安全的需求就越大也越多，也會促成更多的投資與能力發展。MDA作為海事安全的基礎，其建置是促進「藍色經濟」與國際合作的必要條件。[5]
參、趨勢研判
一、MDA成為美中強權競爭的戰線
MDA涉及對資訊與情報在不同程度上的「加工」，例如它既包含船隻原始資料的取得，亦可經由資料的整合、對比與推論而建立對一國海洋行為的敘事。就此而言，各國建置MDA的努力以及「四方安全對話」提出的IPMDA，其性質不一定是政治的。IPMDA將因應他國「戰術層級」的活動列為合作目的之一，外界多解讀此舉係針對中國；然而中國大規模且過度的捕撈行為，以及利用漁船與海上民兵脅迫他國，客觀來說的確構成許多區域國家的難題。國際非政府組織「打擊組織犯罪全球倡議」（Global Initiative Against Transnational Organized Crime）與「波賽頓水產資源管理公司」（Poseidon – Aquatic Resource Management Ltd.）於2019年提出IUU漁業指標並於2021年發布新版報告。在兩次報告中，中國皆是152個國家中綜合評比最差者。中國不思檢討其作為，反而視IPMDA為美國介入區域甚至圍堵中國的舉措，不啻自外於印太地區強化海洋治理的努力，也以「對號入座」的方式強化與美國的戰略競爭。
北京大學海洋戰略研究中心與「南海戰略態勢感知計畫」主任胡波幾度撰文批判IPMDA，是中國以鬥爭心態看待各國海洋治理合作的例證。他主張IPMDA的目的是「動搖或剝奪中國利用海洋的正當權利，旨在通過輿論和外交手段破壞中國海洋強國建設及和平發展的國際環境，並企圖以漁業信息分享等非傳統安全合作為起點，構建針對中國海洋活動的全面情報訊息網絡」，並指美國將透過「技術合作、輿論造勢、敘事競爭和外交網絡」等四個手段推進IPMDA。其見解建立在對美國意圖的指控，而無視中國在海洋漁業上的表現與作為。若中國維持此一立場，恐將落入「自我實現的預言」，亦即其越指責美國以IPMDA抗衡中國，越促成美國與其他國家重視MDA的建置與國際合作。[6]
二、「藍色經濟」是各國落實印太戰略或政策之利基
自「印太地區」的概念成形以來，越來越多國家提出相關戰略或政策文件。這些戰略或政策往往強調對區域和平與穩定的關切，各界的評論因此亦多聚焦於這些國家在軍事、安全與政治方面的倡議。相形之下，它們對經濟與基礎設施的建設之關切相對較少。然而對於發展程度較低的國家如SIDS而言，發展「藍色經濟」是必要的課題且亟需國際的協助。它們未必不知中國透過「帶路倡議」協助其建設基礎設施的財政與政治後果，但往往別無選擇。國際社會協助這些國家建置MDA，兼顧其安全與發展需求，是正確且可深化區域建構的作為。台灣宜探索加入IPMDA與相關資訊與情報合作的可能性，同時協助SIDS（其中多有為我國盟邦者）建置MDA。政治敏感度較低的議題領域如海洋環境、生態與自然災害的掌握，可作為合作的第一步。
中國因亞太經濟合作會議（Asia-Pacific Economic Cooperation, APEC）於2012年12月在天津舉辦「第二屆藍色經濟論壇」而成為印太/亞太地區倡議「藍色經濟」的先驅國家之一，近年來亦積極提出相關宣示。[7] 惟中國以國家為中心的經濟發展模式往往將永續發展的優先性置於經濟成長之下，習近平主政以來日趨專斷的對外行為亦使區域國家對之多有戒心，並不利其以「藍色經濟」推動甚至主導區域秩序。在這些限制下，協助印太地區國家建置MDA以發展「藍色經濟」，是各國落實其印太戰略或政策的契機與利基。
[1]關於IPMAD，參見“Fact Sheet: Quad Leaders’ Tokyo Summit 2022,” The White House, May 23, 2022, https://tinyurl.com/mrxd9pkj; David Brewster, “New satellite-based technologies a game changer for Indo-Pacific maritime security,” Australian Strategic Policy Institute (ASPI), July 13, 2022, https://tinyurl.com/54edxhbe; 楊一逵，〈簡評「印太海域意識夥伴關係」之安全意涵〉，《國防安全即時評析》，2022年6月1日，https://tinyurl.com/mruevcm2。近期QUAD成員國對MDA的重視，參見Karambir Singh and Blake Herzinger, “Partnership, Not Threats: How to Deepen U.S.-Indian Naval Cooperation,” War on the Rocks, January 12, 2023, https://tinyurl.com/9y9zh3yt; “Joint Statement of the United States and Japan,” The White House, January 13, 2023, https://tinyurl.com/mr3m49dx。
[2]陳陽、肖岩、胡雨薇，〈打擊「非法捕撈」？警惕美「海上聯防隊」遏華圖謀〉，《環球網》，2022年12月23日，https://tinyurl.com/mvfbf9sj；胡波，〈違背合作精神 製造海洋摩擦——起底「印太海域態勢感知夥伴關係」〉，《光明日報》，2022年12月5日，https://tinyurl.com/385eswx2。
[3]US Department of Homeland Security, “National Plan to Achieve Maritime Domain Awareness,” October 2005, p. 1, https://tinyurl.com/2wx2kmjz; 海洋委員會，《2020國家海洋政策白皮書》（高雄：海洋委員會，2020年），頁30，https://tinyurl.com/43x7emwz。
[4]關於「藍色經濟」的意涵與重要性，參見“Blue Economy: oceans as the next great economic frontier,” United Nations, March 14, 2022, https://tinyurl.com/2s3kymx9；莊慶達主持，〈建構我國海洋政策之「藍色經濟」概念與推動策略之研究〉，國家發展委員會委託研究案（NDC-DSD-103-019），2015年3月。台灣多數友邦如馬紹爾群島、諾魯、帛琉、吐瓦魯、貝里斯、海地、聖克里斯多福、聖露西亞與聖文森等，皆屬小型島嶼開發中國家。
[5]Michelle A. Voyer et al., “Maritime security and the Blue Economy: intersections and interdependencies in the Indian Ocean,” Journal of the Indian Ocean Region, Vol. 14, No. 1 (2018), pp. 28-48; Robert Mazurek and Laura Burroughs, “Who’s in your backyard? Strengthening maritime domain awareness in the Indian Ocean,” Secure Fisheries, February 27, 2019, https://tinyurl.com/324ykkrf.
[6]Global Initiative Against Transnational Organized Crime and Poseidon, “The Illegal, Unreported and Unregulated Fishing Index,” December 2021, https://tinyurl.com/tf3kh6at; 胡波，〈違背合作精神 製造海洋摩擦——起底「印太海域態勢感知夥伴關係」〉。
[7]莊慶達主持，〈建構我國海洋政策之「藍色經濟」概念與推動策略之研究〉，頁2, 26-29, 36-42。