巴紐與澳洲即將簽署《安全協議》之意涵
2023.02.03
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壹、新聞重點
2022年1月12日,巴布亞紐幾內亞(以下簡稱巴紐)總理馬拉普(James Marape)於首都摩斯比港(Port Moresby)接見來訪的澳大利亞總理艾班尼斯(Anthony Albanese),並就兩國即將簽署的《安全協議》進行最後協商。[1]值得注意的是,簽署這項《安全協議》明顯是針對中國而來,而中國的勢力並未輕易退出南太,甚至是巴紐。如巴紐軍方於2022年12月16日宣布,中國提供貸款,協助巴紐興建位於首都附近的陶拉瑪營區(Taurama Barracks)軍醫院。[2]
貳、安全意涵
上述兩則新聞,從「政治敏感度」的頻譜,可將《安全協議》視為「高階政治」(High Politics)的議題,提供貸款興建軍醫院則為「低階政治」(Low Politics)的範疇。儘管處理「高階政治」議題的收效較快,但只是治標;要能長治久安,還是必須從「低階政治」議題著手,才能治本。以下就巴紐分別接受的這兩種方式進行分析。
一、削弱中國建立「新島鏈」的可能性
筆者曾經以中國的角度提出「新島鏈」的概念,作為中國在南太擴張勢力的終極目標之一。[3]該「新島鏈」可由巴紐、索羅門群島(Solomon Islands)與吉里巴斯(Kiribati)三個南太平洋島國構成(請見附圖)。相較於傳統上南北走向的「第一島鏈」、「第二島鏈」及「第三島鏈」,「新島鏈」位於「第二島鏈」與「第三島鏈」間,約略呈現東西走向。巴紐座落於「新島鏈」西端的頂點,而吉里巴斯則位於「新島鏈」東端的頂點。近年來,巴紐從未受到如此重視。澳大利亞與巴紐簽署《安全協議》後,或可降低中國與巴紐簽署類似協議或其他軍事協議的可能性,也就破壞了中國企圖建立「新島鏈」的可能性。
二、巴紐的經濟疲弱讓中國有機可乘
相較於澳大利亞偏重於採取傳統安全的模式,中國並未正面硬碰硬,反倒是採取較為「接地氣」的方式,從巴紐的實際需求下手。中國欲援助巴紐興建軍醫院的消息,已存在多年。這次中國確實提供約九百萬美元的貸款,專供巴紐興建懸宕已久的軍醫院,一方面係因為中國在南太地區擴張勢力不順遂,另一方面則是因為巴紐疲弱的經濟讓中國得以趁虛而入。由於經濟不振,巴紐外長特卡琴科(Justin Tkatchenko)於今(2023)年1月10日宣布關閉該國位於我國的商務辦事處。我國外交部表示,巴紐政府做此決定主要和財務困難有關。[4]
參、趨勢研判
一、巴紐的經濟問題不解決,或恐無法防堵中國勢力的擴張
巴紐的國內問題叢生,包括社群間的衝突、對女性的犯罪、已然自治的布干維爾島(Bougainville Island)爭取獨立。巴紐政府的公權力不彰,無法舉辦公正可信的選舉,警界時有貪瀆的新聞傳出。[5]甚至,巴紐政府無法正確掌握全國確實的人口數。[6]其中,經濟問題可能最為關鍵。當景氣佳的時候,其引發的正面效果可以掩蓋這些國內問題;而景氣不佳之時,這些國內問題猶如未爆彈一般,不定時自爆。
巴紐政府看好該國2023年的景氣,並預測經濟成長將達國民生產毛額(GDP)的4%,高於全球平均的2.6%。[7]但進一步來看,巴紐的經濟前景看好,可能並非體質改善,而係仰賴石油、天然氣及黃金的出口。特別是在俄烏戰爭後,全球對於油氣的需求大增;戰爭的風險亦使黃金價格看俏。巴紐等於是搭上了順風車,賺到了時機財。顯而易見的,在俄烏戰爭結束之後,國際社會對油氣與黃金的需求趨軟之後,巴紐的經濟將不容樂觀。屆時,中國倚仗其經濟力,極可能在巴紐擴張勢力。因此,欲長治久安地協助巴紐處理國內問題,仍需依靠「低階政治」,也就是經濟、教育、環境、人權等。接著,由「低階政治」「外溢」(spill over)到「高階政治」,才能治標又治本。
二、中國行事轉趨低調並伺機而動
中國在2022年4月與索羅門群島簽署《安全協議》後,引起區域國家的警覺,並成功阻止中國隨後與南太十國簽署《全面協議》。從2022年11月中國捐助索羅門群島鎮暴裝備,及此次中國提供貸款,援助巴紐興建軍醫院看來,中國在南太的擴張已經轉趨低調。目前的巴紐總理馬拉普對中國的友善程度,不如前總理歐尼爾(Peter O’Neill),應該也是中國無法高調的因素之一。中國盤算的或許是保持在巴紐的實力,於適當時機露面進行捐贈,並等待時機繼續擴張實力,畢竟巴紐是「新島鏈」的重要端點之一,中國不可能無端放棄。
附圖、「新島鏈」之位置
資料來源:章榮明,〈中國投資巴布亞紐幾內亞達魯港之戰略意涵〉,《國防安全雙週報》,第21期,2021年1月29日,https://indsr.org.tw/respublicationcon?uid=12&resid=802&pid=1758。
網站用圖
[1]“Australia finalising new security pact with Papua New Guinea” Aljazeera, January 12, 2022, https://www.aljazeera.com/news/2023/1/12/australia-finalising-new-security-pact-with-papua-new-guinea.
[2]Andrew Greene, “China funds construction of new military hospital at Papua New Guinea's Taurama Barracks,” ABC News, December 23, 2022, https://www.abc.net.au/news/2022-12-23/china-build-military-hospital-barracks-papua-new-guinea/101794868.
[3]Jung-Ming Chang, “An Emerging Island Chain within the Island Chains,” Defense Security Brief, December 22, 2020, https://indsr.org.tw/en/respublicationcon?uid=15&resid=45&pid=1291.
[4]巴紐關閉駐台商務辦事處,也與該國駐台人員不當行為使巴國形象受損有關。請見呂伊萱,〈巴紐關閉駐台商辦 外交部:與該國政府財務有關〉,自由時報,2023年1月11日,https://news.ltn.com.tw/news/politics/breakingnews/4181955。
[5]Andrew Cheatham, “Ask the Experts: What Drives Papua New Guinea’s Fragility?” United States Institute of Peace, November 16, 2022, https://www.usip.org/blog/2022/11/ask-experts-what-drives-papua-new-guineas-fragility.
[6]Melissa Maykin, Jordan Fennell and Theckla Gunga, “Grassroots births and deaths register could help uncover Papua New Guinea's population size,” ABC News, January 5, 2023, https://www.abc.net.au/news/2023-01-05/grassroots-png-solution-to-concerns-population-is-17-million/101821532.
[7]“2023: what can Papua New Guinea business expect from the year ahead?” Business Advantage PNG, January 18, 2023, https://www.businessadvantagepng.com/2023-what-can-papua-new-guinea-business-expect-from-the-year-ahead/.