首屆「美非太空論壇」戰略意涵之評析
2023.02.03
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壹、新聞重點
美國拜登政府（Biden Administration）於2022年12月13日在華盛頓舉辦首屆「美非太空論壇」（U.S.-Africa Space Forum）。[1]論壇強調美國將與非洲國家進行太空探索與衛星通訊合作，共同面對氣候、生物多樣性、糧食等挑戰，倡議負責任的太空行為。[2]在實質產業項目上，美國聯邦航空總署代理署長諾倫（Billy Nolen）表示，美非太空合作的短期目標係法規與技術之兼容調和，未來可聚焦在衛星發射、太空港建設、全球定位系統和全球導航衛星系統的擴展、無人載具與電動空中計程車（Electric Air Taxis）。[3]盧安達總統卡加米（Paul Kagame）、喀麥隆總統畢亞（Paul Biya）與奈及利亞通訊暨數位經濟部長潘塔米（Isa Pantami）亦受邀發表專題演講，奈及利亞與盧安達更成為首二簽署與加入美國太空總署（NASA）提出「阿提米絲協議」（Artemis Accords）的非洲國家。[4]美方大動作宣示美非在太空領域上將深化合作的姿態，凸顯出雖然非洲國家的太空產業僅佔全球太空產值的一小部分，但其已係國際體系中大國競爭與能力分配動態之一環。本文旨在探析首屆「美非太空論壇」透露出美方的戰略意涵。
貳、安全意涵
一、回應中國在非洲太空產業擴張勢力之挑戰
中國近年來在非洲太空產業擴張影響力範圍的程度已引發美國與各界高度的關注與擔憂。美國太空軍(U.S. Space Force)參謀長阿瑪格諾(Nina Armagno)表示，中國在太空產業增進的實力不容小覷，特別在融合衛星技術與軍事戰略的面向，與利用衛星通訊及航空載具推廣國際合作之手段，需要各界更多的關注。[5]歐盟2022年的調查報告指出，中國目前係非洲太空產業發展中的最大獲利者，不僅協助奈及利亞與衣索比亞等國建立硬體設施，更搶先進入太空通訊產業延伸出的下游應用市場，例如透過衛星導航系統搭配無人載具測量土地與監測水文及氣象。[6]事實上，拜登首席非洲顧問戴夫蒙特（Judd Devermont），於2020年6月份時曾撰文疾呼川普政府（Trump Administration）重視美國參與非洲太空發展之不足，與中國逐佔上風之情勢。[7]戴夫蒙特認為，美方若再不投入非洲太空產業與中國競逐，未來恐將失去主導全球新興數位生態系統的機會。[8]
戴夫蒙特的擔憂並非空穴來風。整體觀察，中國在非洲太空產業合作部署之手段十分多元。中國截至目前已協助阿爾及利亞、剛果民主共和國、衣索比亞、奈及利亞、納米比亞等國建構與發射衛星。[9]中國也透過政策銀行提供貸款，援助安哥拉、象牙海岸、迦納、肯亞、莫桑比克等國發展衛星技術與應用產業。[10]中非太空合作亦收編至「中非合作論壇」（Forum on China-Africa Cooperation）中的重點合作項目。以《中非合作論壇—達喀爾行動計劃（2022-2024）》文件為例，當中點出航天與太空技術的應用可提升非洲國家的產業發展與生活品質，而中國未來也將與非洲國家與「非洲聯盟」（Africa Union）在一帶一路框架下推動區域性的「航天創新聯盟」（Aerospace Innovation Alliance）。[11]本文也發現，當前與中國簽屬「戰略夥伴關係」（Strategic Partnership）的非洲國家（包括阿爾及利亞、安哥拉、埃及、衣索比亞、肯亞、納米比亞、奈及利亞、南非、蘇丹與辛巴威等國），同時也係中非太空技術發展的合作夥伴。這說明太空技術的合作具備戰略性，相較於僅係經濟面向合作的非洲國家（例如模里西斯），與中國進行太空合作的非洲國家係中非頂層外交戰略中的部署重點。首屆「美非太空論壇」的登場，可看作美國對中國在非洲太空產業擴張影響力的首次正式回應。
二、非洲國家太空產業發展潛力看好
美方調整政策投入美非太空產業合作發展的另一動機，係因非洲國家的太空產業發展前景看好，有利可圖。依據「非洲太空工業年度報告」（African Space Industry Annual Report），現階段非洲區域太空產業每年約有70億美元的市值，未來短期內預計將增長40%，可望於2024年時達到年產值100億美元的市值。[12]報告也指出，單看2015至2019年非洲國家發射衛星的數量（共計15顆衛星），接近過去20年來非洲國家發射衛星總數量的一半，以此為證，非洲的太空產業正在蓬勃崛起。[13]非洲國家在2022年投入太空發展計畫的總金額為5.3億美元，相較2021年的總投入額增長2%。[14]隨著電池技術門檻之降低與性能提升，共有13個非洲國家於2022年時成功研發出自製的衛星，鋪墊非洲區域的衛星通訊網路。[15]
非洲太空產業的發展也將帶動區域太空經濟，也就是非洲各國在探索、研究、管理與利用太空的過程中所創造出全方位的價值與資源。[16]從基礎建設到天文氣象、能源、電信、運輸、海事、航空、保險、城市發展等產業類別，都可因太空產業與衛星技術的發展而雨露均霑。依據2022年的數據，非洲太空經濟於2021年的產值約194億美元，預計2026年將增加為226億美元。[17]換言之，從發展機會的角度觀察，美方開始投入非洲太空產業似乎也不完全係因抗衡中國，而係非洲太空產業本身的投資報酬率後續看漲。
美國商務部副部長葛瑞夫茲（Don Graves）甚至表示，「非洲聯盟」（African Union）與非洲各國試圖開展的數位轉型（Digital transformation）與數位經濟，與太空產業、衛星技術緊密關聯。[18]「國際金融公司」（International Finance Corporation）也預期，非洲區域的網路經濟於2025年時將達到1,800億美元的產能。[19]各方看好非洲數位經濟之前景也呼應美國白宮於「美非太空論壇」的隔天亦揭示新的對非數位轉型政策，欲投入3.5億美元至非洲的數位產業，提高非洲民眾使用網路的普及率及建造完善數位環境。[20]簡言之，未來非洲的數位轉型與數位經濟都將與太空產業發展密不可分，亦係拜登政府「全面投入非洲」（All in on Africa）的標的之一。
三、拉攏非洲國家實踐美方制定之外空行為規範
美國成功說服奈及利亞與盧安達成為首二簽署與加入美方「阿提米絲協議」非洲國家的舉動，凸顯出華盛頓試圖拉攏非洲國家共同實踐美方制定的太空行為準則，強化美方主導的外空行為「規範」（Norm）。換言之，即便美方於2020年10月13日揭示的「阿提米絲協議」宣稱係以1967年「外太空條約」（Outer Space Treaty）為核心框架，但在部分執行細則與治理原則上，美國國家航空暨太空總署（NASA）正試圖擴充有別於「外太空條約」內涵的新概念與外空治理方法。[21]舉例來說，「阿提米絲協議」第九條款提及的「保護外太空遺產」（Preserving Outer Space Heritage）與第十一條款中提及的「安全區」（Safe Zone）概念已超越「外太空條約」之規範，屬於新創規範性原則之引入。[22]其中又以旨在避免有害干擾而建立「安全區」之概念最受各界注目。專家認為，「阿提米絲協議」新引入的「安全區」條款似乎偏離「外太空條約」第二條款禁止將天體據為己有之精神。[23]整體觀察，美國正試圖重新詮釋與形塑更細節的外空行為準則。
現階段「阿提米絲協議」一方面排除俄國與中國，另一方面廣納會員國之部署可看出，拜登政府正透過形塑集體太空規範方式，針對俄中的太空活動遂行「集團」（Blocs）式的抗衡，也就是俗稱的「打群架」。「阿提米絲協議」的簽署國從2020年的8國（美國、澳洲、加拿大、日本、盧森堡、義大利、英國與阿拉伯聯合大公國），截至2022年大幅增加南韓、紐西蘭、巴西、波蘭、墨西哥、烏克蘭、以色列、羅馬尼亞、巴林、新加坡、哥倫比亞、法國、沙烏地阿拉伯、盧安達與奈及利亞，形成一個包含23個簽署會員國的國際太空協議，就是「集團」抗衡的證明。[24]更重要的是，「阿提米絲協議」收編的不僅係太空產業經驗豐富的日本與加拿大，更有許多太空產業正在崛起的國家，如巴林、紐西蘭、盧安達與奈及利亞也是協議成員國之一。即便這些國家的政治意識型態與對民主的定義或與美國不盡相同（例如巴林與盧安達），「阿提米絲協議」依然接受該等國家。這顯示美方拉攏南方國家進入「阿提米絲協議」手段之務實，並非受政治意識型態所左右。
參、趨勢研判
非洲太空產業將係各界競爭之新熱點
不僅中國與美國將在非洲太空產業中競逐，其他國際行為者亦紛紛投入資源至非洲崛起中的太空產業。歐洲國家於2022年10月時在南非首都普勒托利亞（Pretoria）舉行太空工作坊，討論如何落實「歐盟全球太空行動」（EU Global Action on Space）與2021年時公布預投入8,250萬歐元至非洲太空科技的計畫。[25]法國的「空中巴士防衛與太空公司」（Airbus Defence and Space）甚至在一場與「中國長城工業集團」（China Great Wall Industry Corporation）競爭象牙海岸（Cote d'Ivoire）地球觀測衛星（Earth Observation Satellite）發射的投標案上雀屏中選。[26]這說明即便中國在非洲的影響力與日俱增，非洲國家在選擇合作夥伴時依舊保持彈性與自主性。
亞洲方面，印度與奈及利亞及南非等國亦展開太空探索合作計畫。[27]日本於2019年及2021年協助盧安達與模里西斯製造與發射「立方衛星」（CubeSat）。[28]日本更與美國於2023年1月13日簽屬《美日太空合作框架協議》（U.S.-Japan Space Cooperation Framework Agreement），深化美日太空合作關係。[29]日本未來預計將在非洲太空產業中扮演更多角色，或許也不排除形成美日非三邊合作之發展模式。面對當前供應鏈多元化與分散風險之趨勢，非洲國家的天然資源與透過衛星科技釋放出的新興商業機會，將吸引更多國家投入競逐太空產業的行列。
[1]“Statement: Strengthening the U.S.-Africa Partnership in Space,” The White House, December 13, 2022, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/12/13/statement-strengthening-the-u-s-africa-partnership-in-space/.
[2]同註1。
[3]Billy Nolen, “U.S.-Africa Space Forum Panel Remarks,” Federal Aviation Administration, December 13, 2022, https://www.faa.gov/speeches/us-africa-space-forum-panel-remarks.
[4]同註1。
[5]Alasdair Pal, “China poses increasing threat in military space race, top U.S. general says,” Reuters, November 28, 2022, https://www.reuters.com/world/us/china-poses-increasing-threat-military-space-race-top-us-general-says-2022-11-28/.
[6]“Global Market Report Africa,” EU Globalization on Space, 2022, https://eu-global-space.eu/global-markets/global-market-report-africa.
[7]Judd Development and Temidayo Oniosun, “Is the United States Losing the African Space Race?” War on the Rocks, June 23, 2020, https://warontherocks.com/2020/06/is-the-united-states-losing-the-african-space-race/.
[8]同註7。
[9]Domingo I-Kwei Yang, “Strategic Implications of the Beidou System in Africa,” Defense Security Brief Vol. 11 No. 1 (2022), pp. 17-24; Mustapha Iderawumi, “China Set to Build a Satellite Digital-Receiving Ground Station in Namibia,” Space in Africa, October 31, 2022, https://africanews.space/china-set-to-build-a-satellite-digital-receiving-ground-station-in-namibia/.
[10]Julie Michelle Klinger, “China, Africa, and the Rest: Recent Trends in Space Science, Technology, and Satellite Development,” China Africa Research Initiative Working Paper, No. 38 (2020), pp. 1-25.
[11]FOCAC, “Forum on China-Africa Cooperation Dakar Action Plan (2022-2024),” Ministry of Foreign Affairs, the People’s Republic of China, November 30, 2021, http://www.focac.org/eng/zywx_1/zywj/202201/t20220124_10632444.htm.
[12]Space in Africa, “African Space Industry Annual Report,” Space in Africa, 2019, https://africanews.space/wp-content/uploads/2019/07/Space-in-Africa-Extract-New-Final-2.pdf.
[13]同註12。
[14]“African Space and Satellite Industry Now Valued at USD 19.49 Billion,” Space in Africa, August 17, 2022, https://africanews.space/african-space-and-satellite-industry-now-valued-at-usd-19-49-billion/.
[15]同註14。
[16]“What is the Space Economy?” European Space Agency, 2019, https://space-economy.esa.int/article/33/what-is-the-space-economy#_ftnref1.
[17]同註14。
[18]“Excerpt from US-Africa Space Forum,” Space in Africa, December 14, 2022, https://africanews.space/excerpt-from-us-africa-space-forum/.
[19]“e-Conomy Africa 2020 - Africa’s $180 Billion Internet Economy Future,” IFC, 2023, https://www.ifc.org/wps/wcm/connect/publications_ext_content/ifc_external_publication_site/publications_listing_page/google-e-conomy.
[20]“FACT SHEET: New Initiative on Digital Transformation with Africa (DTA),” The White House, December 14, 2022, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/12/14/fact-sheet-new-initiative-on-digital-transformation-with-africa-dta/.
[21]Rossana Deplano, “The Artemis Accords: Evolution or Revolution in International Space Law?” ICLQ Vol. 70 No. 3 (2021), pp. 799–819.
[22]同註21。
[23]Jessy Kate Schingler, “Imagining safety zones: Implications and open questions,” The Space Review, June 8, 2020, https://www.thespacereview.com/article/3962/1.
[24]“The Artemis Accords,” NASA, 2023, https://www.nasa.gov/specials/artemis-accords/index.html.
[25]“Introducing the EU Global Action on Space,” EU Global Action on Space, 2023, https://eu-global-space.eu/news-media/introducing-eu-global-action-space; “European Union commits €82.5 million to support Africa’s digital and space technology,” Space in Africa, January 18, 2021, https://africanews.space/eu-82-million-africa-digital-space-technology/.
[26]“Côte d’Ivoire To Acquire Earth Observation Satellite From Airbus, Rejects China Great Wall Industry Corporation,” Space Watch Africa, January 16, 2023, https://spacewatch.global/2018/07/cote-divoire-to-acquire-earth-observation-satellite-from-airbus-rejects-china-great-wall-industries-corporation/.
[27]“India and Nigeria Sign MOU on Outer Space Exploration,” Space in Africa, August 14, 2020, https://africanews.space/india-and-nigeria-sign-mou-on-outer-space-exploration/; “Cabinet approves India, South Africa deal on space sciences,” Ministry of External Affairs, Government of India, September 12, 2018, https://indbiz.gov.in/cabinet-approves-india-south-africa-deal-on-space-sciences/.
[28]Joshua Faleti, “Rwanda to Launch Satellite Constellation at the End of 2023,” Space in Africa, April 20, 2022, https://africanews.space/rwanda-to-launch-satellite-constellation-at-the-end-of-2023/; “Successful Deployment of First Mauritian Satellite, Selected in the Third Round of KiboCUBE Program,” Japan Aerospace Exploration Agency, https://global.jaxa.jp/press/2021/06/20210625-1_e.html.
[29]Antony J. Blinken, “The United States and Japan Sign Framework Agreement on Space Cooperation,” U.S. Department of State, January 13, 2023, https://www.state.gov/the-united-states-and-japan-sign-framework-agreement-on-space-cooperation/.