近期中國應急管理改革成效與推動重點
2023.02.03
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壹、新聞重點
2023年1月5日，中國應急管理部官網發布新聞指出，中國在北京召開全國應急管理工作會議，應急管理部部長王祥喜在會議上為2023年應急管理工作重點進行註解，指出「著力完善體系、預防為主、專項整治、提升能力，突出防範化解重大安全風險，深入推進應急管理體系和能力現代化」。同時，該會議除了指出2023年不僅是應急管理工作面臨嚴峻挑戰的一年，提出今年相關應急管理改革重點工作任務；並特別凸顯2022年中國的應急管理改革成效。[1]因此，本文將針對近期中國應急管理改革成效及其推動重點進行說明，以有助於瞭解中國應急管理體系之相關發展情況。
貳、安全意涵
一、中國刻意強調應急管理改革發揮一定成效
由於2022年為二十大舉辦年，中國將營造良好安全環境視為重大政治任務；又受到疫情不確定性與經濟衰退對安全生產造成衝擊，以及極端氣候事件頻繁發生等因素影響，全國應急管理工作會議刻意強調中國應急管理改革已取得一定程度的成果，例如關於應急管理隊伍建設，2022年10月應急管理部所舉行的習近平向中國國家綜合性消防救援隊伍授旗致訓詞四周年新聞記者會即指出自身已具備一定綜合能力，且所成立之專業救援隊伍已能夠因應相關重大應急救援任務。[2]同時，該會議並特別強調2022年應急管理改革成效，指出中國的生產安全事故、較大事故、重特大事故件數和死亡人數實現「三個雙下降」，事故發生總數和死亡人數與去年同期相比分別下降27.0%、23.6%；自然災害受災人次、因災死亡失蹤人數、倒塌房屋數量和直接經濟損失與近5年平均值相比，則分別下降15.0%、30.8%、63.3%、25.3%；因災死亡失蹤人數則創下最低紀錄[3]可見，中國刻意透過全國應急管理工作會議強調上述數據，藉此凸顯相關應急管理改革已發揮一定成效。
二、中國積極推動應急管理體系與能力現代化
為能推動中國自身的應急管理體系與能力現代化，會議特別強調中國將從以下幾個面向進行著手，以期加速針對缺點項目進行改進以並因應新形勢與新挑戰。首先，關於完善應急救援力量體系，中國透過建立應急指揮總部，建立五個區域應急救援中心，以及新建置11支國家安全生產專業應急救援隊伍，總數達102支。其次，關於加強重點領域之監測預警能力建設，除了持續優化地震監測台網、建成全國森林火險預測預報系統以及提升尾礦庫安全風險監測預警系統覆蓋率之外，[4]中國並針對危化品風險監測預警系統進行升級以及於18個城市進行安全風險綜合監測預警平臺試點建設。再者，關於提升科技運用能力，中國持續提升自身的科技運用能力，例如將高原型重無人機投入森林火災，以及建置無人機空中應急通訊平臺以確保24小時不間斷之通信保障能力。最後，關於健全應急管理法治體系，中國持續修訂相關法規，例如印發實施森林草原防滅火工作有關文件、推動危化品安全法、推動煤礦安全條例等法律規範之立法工作，以及印發「十四五」安全生產、綜合防災減災、消防工作等12項專項規劃，[5]例如、《「十四五」國家安全生產規劃》、《「十四五」國家綜合防災減災規劃》以及《「十四五」國家消防工作規劃》 。
參、趨勢研判
一、中國將持續深化安全專項整治並落實責任制度
儘管會議強調「要深化安全專項整治」，並「聚焦重大隱患深化專項治理，緊盯礦山、危化品、消防、工貿等行業領域持續發力；履行好安委辦職責，指導重點行業領域開展高品質的安全專項整治」，但是2023年1月15日遼寧盤錦市盤山縣發生化工廠起火爆炸事故，造成至少2死34傷以及12人失聯，這充分顯示雖然中國的安全生產事故發生次數已下降，但只要稍有不甚，或是某個環節出現問題的話，很容易再次發生類似的安全生產事故。同時，根據相關資料顯示，在該事故發生前，此次發生爆炸的浩業化工廠已有多次違規紀錄，例如2016年該公司因未經消防設計審核擅自施工而遭處罰，2022年則因偷逃成品油消費稅而被稅務總局進行通報。[6]
加上，由於2022年3月應急管理部已修訂並頒布相關「安全規範」，藉此強化危化品企業安全生產主體責任，[7]故這次事件顯示監管出現疏漏問題，未能真正有效落實安全生生產責任。可見，由於安全生產是一項涉及眾多環節且複雜的工作任務，中國將持續深化安全專項整治並落實監管責任制度，以期能真正確保安全生產，有效降低安全事故的發生機率。
二、中國將持續推動事前預防之公共安全治理模式
根據會議內容，強調「做好2023年應急管理工作，大力推動公共安全治理模式向事前預防轉型，必須在工作重心上更加注重防的工作，善於把安全貫穿經濟社會發展全過程各方面，主動塑造有利於發展的安全環境」。因此，中國強調從以下幾個面向著手，以利於朝向事前預防進行轉型。首先，關於制度化源頭管控，充分利用第一次自然災害綜合風險普查成果制定相關災害防治標準與風險評估制度等。其次，關於常態化風險管控，持續落實安全生產風險管控工作機制，加強危化品等行業領域風險的追蹤分析，深入剖析事故所暴露出的問題，以利於及時展開專項治理，降低事故發生的可能性。最後，關於資訊化監測預警，透過加速建置國家災害事件、安全事故電子地圖，以透過礦山安全風險監測「一張網」、危化品重大危險源線上監測預警系統，藉此提高安全風險預警的精準性、有效性。[8]可見，中國將著重在「事前預防」的相關工作項目，希望透過源頭管控、常態風險管控以及資訊化監測預警等面向，有效降低事故的發生機率，確保穩定的安全生產情勢。
[1]〈王祥喜在全國應急管理工作會議上強調 深入推進應急管理體系和能力現代化 為全面建設社會主義現代化國家開局起步 創造良好安全環境〉，《中華人民共和國應急管理部》，2023年1月5日，https://www.mem.gov.cn/xw/yjyw/202301/t20230105_440116.shtml。
[2]〈應急管理部舉行習近平總書記向國家綜合性消防救援隊伍授旗致訓詞4周年專題新聞發布會〉，《中華人民共和國應急管理部》，2022年10月31日，https://reurl.cc/588o87。
[3]〈2022年應急管理成績單新鮮出爐〉，《中華人民共和國應急管理部》，2023年1月5日，https://www.mem.gov.cn/zl/202301/t20230105_440115.shtml。
[4]尾礦是指金屬或非金屬礦山所開採之礦石，經挑選有價值部分後所排放之廢渣。尾礦庫」是指築壩攔截谷口或圍地而成，用來堆存尾礦或其他工業廢渣之場所，主要分為山谷、傍山、平地以及截河等四種類型，但因為建築材料可能是尾礦或其他建材，導致其結構相對脆弱與不穩定而容易發生潰堤。請參閱洪銘德，〈中國提升「尾礦庫」安全管理能力之觀察〉，《國防安全週報》，第80期，2020年1月，頁11。
[5]〈一文讀懂 | 全國應急管理工作會議系列解讀〉，《國家應急管理宣教網》，2023年1月6日，https://www.mempe.org.cn/news/show-75271.html。
[6]〈安全生產事故 | 盤錦化工廠爆炸事故已造成5人死亡8人失聯〉，《賽為安全》，2023年1月18日，https://www.safewaynt.com/news/2023011892922801.html。
[7]〈安全生產事故 | 盤錦化工廠爆炸事故已造成5人死亡8人失聯〉，《賽為安全》，2023年1月18日，https://www.safewaynt.com/news/2023011892922801.html。
[8]〈如何推動公共安全治理模式向事前預防轉型？應急管理部：以「四化」前移安全關口〉，《中華人民共和國應急管理部》，2023年1月5日，http://www.mem.gov.cn/zl/202301/t20230105_440112.shtml。