巴紐與澳洲即將簽署《安全協議》之意涵
2023.02.03
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壹、新聞重點
2022年1月12日，巴布亞紐幾內亞（以下簡稱巴紐）總理馬拉普（James Marape）於首都摩斯比港（Port Moresby）接見來訪的澳大利亞總理艾班尼斯（Anthony Albanese），並就兩國即將簽署的《安全協議》進行最後協商。[1]值得注意的是，簽署這項《安全協議》明顯是針對中國而來，而中國的勢力並未輕易退出南太，甚至是巴紐。如巴紐軍方於2022年12月16日宣布，中國提供貸款，協助巴紐興建位於首都附近的陶拉瑪營區（Taurama Barracks）軍醫院。[2]
貳、安全意涵
上述兩則新聞，從「政治敏感度」的頻譜，可將《安全協議》視為「高階政治」（High Politics）的議題，提供貸款興建軍醫院則為「低階政治」（Low Politics）的範疇。儘管處理「高階政治」議題的收效較快，但只是治標；要能長治久安，還是必須從「低階政治」議題著手，才能治本。以下就巴紐分別接受的這兩種方式進行分析。
一、削弱中國建立「新島鏈」的可能性
筆者曾經以中國的角度提出「新島鏈」的概念，作為中國在南太擴張勢力的終極目標之一。[3]該「新島鏈」可由巴紐、索羅門群島（Solomon Islands）與吉里巴斯（Kiribati）三個南太平洋島國構成（請見附圖）。相較於傳統上南北走向的「第一島鏈」、「第二島鏈」及「第三島鏈」，「新島鏈」位於「第二島鏈」與「第三島鏈」間，約略呈現東西走向。巴紐座落於「新島鏈」西端的頂點，而吉里巴斯則位於「新島鏈」東端的頂點。近年來，巴紐從未受到如此重視。澳大利亞與巴紐簽署《安全協議》後，或可降低中國與巴紐簽署類似協議或其他軍事協議的可能性，也就破壞了中國企圖建立「新島鏈」的可能性。
二、巴紐的經濟疲弱讓中國有機可乘
相較於澳大利亞偏重於採取傳統安全的模式，中國並未正面硬碰硬，反倒是採取較為「接地氣」的方式，從巴紐的實際需求下手。中國欲援助巴紐興建軍醫院的消息，已存在多年。這次中國確實提供約九百萬美元的貸款，專供巴紐興建懸宕已久的軍醫院，一方面係因為中國在南太地區擴張勢力不順遂，另一方面則是因為巴紐疲弱的經濟讓中國得以趁虛而入。由於經濟不振，巴紐外長特卡琴科（Justin Tkatchenko）於今（2023）年1月10日宣布關閉該國位於我國的商務辦事處。我國外交部表示，巴紐政府做此決定主要和財務困難有關。[4]
參、趨勢研判
一、巴紐的經濟問題不解決，或恐無法防堵中國勢力的擴張
巴紐的國內問題叢生，包括社群間的衝突、對女性的犯罪、已然自治的布干維爾島（Bougainville Island）爭取獨立。巴紐政府的公權力不彰，無法舉辦公正可信的選舉，警界時有貪瀆的新聞傳出。[5]甚至，巴紐政府無法正確掌握全國確實的人口數。[6]其中，經濟問題可能最為關鍵。當景氣佳的時候，其引發的正面效果可以掩蓋這些國內問題；而景氣不佳之時，這些國內問題猶如未爆彈一般，不定時自爆。
巴紐政府看好該國2023年的景氣，並預測經濟成長將達國民生產毛額（GDP）的4%，高於全球平均的2.6%。[7]但進一步來看，巴紐的經濟前景看好，可能並非體質改善，而係仰賴石油、天然氣及黃金的出口。特別是在俄烏戰爭後，全球對於油氣的需求大增；戰爭的風險亦使黃金價格看俏。巴紐等於是搭上了順風車，賺到了時機財。顯而易見的，在俄烏戰爭結束之後，國際社會對油氣與黃金的需求趨軟之後，巴紐的經濟將不容樂觀。屆時，中國倚仗其經濟力，極可能在巴紐擴張勢力。因此，欲長治久安地協助巴紐處理國內問題，仍需依靠「低階政治」，也就是經濟、教育、環境、人權等。接著，由「低階政治」「外溢」（spill over）到「高階政治」，才能治標又治本。
二、中國行事轉趨低調並伺機而動
中國在2022年4月與索羅門群島簽署《安全協議》後，引起區域國家的警覺，並成功阻止中國隨後與南太十國簽署《全面協議》。從2022年11月中國捐助索羅門群島鎮暴裝備，及此次中國提供貸款，援助巴紐興建軍醫院看來，中國在南太的擴張已經轉趨低調。目前的巴紐總理馬拉普對中國的友善程度，不如前總理歐尼爾（Peter O’Neill），應該也是中國無法高調的因素之一。中國盤算的或許是保持在巴紐的實力，於適當時機露面進行捐贈，並等待時機繼續擴張實力，畢竟巴紐是「新島鏈」的重要端點之一，中國不可能無端放棄。
附圖、「新島鏈」之位置
資料來源：章榮明，〈中國投資巴布亞紐幾內亞達魯港之戰略意涵〉，《國防安全雙週報》，第21期，2021年1月29日，https://indsr.org.tw/respublicationcon?uid=12&resid=802&pid=1758。
網站用圖
[1]“Australia finalising new security pact with Papua New Guinea” Aljazeera, January 12, 2022, https://www.aljazeera.com/news/2023/1/12/australia-finalising-new-security-pact-with-papua-new-guinea.
[2]Andrew Greene, “China funds construction of new military hospital at Papua New Guinea's Taurama Barracks,” ABC News, December 23, 2022, https://www.abc.net.au/news/2022-12-23/china-build-military-hospital-barracks-papua-new-guinea/101794868.
[3]Jung-Ming Chang, “An Emerging Island Chain within the Island Chains,” Defense Security Brief, December 22, 2020, https://indsr.org.tw/en/respublicationcon?uid=15&resid=45&pid=1291.
[4]巴紐關閉駐台商務辦事處，也與該國駐台人員不當行為使巴國形象受損有關。請見呂伊萱，〈巴紐關閉駐台商辦 外交部：與該國政府財務有關〉，自由時報，2023年1月11日，https://news.ltn.com.tw/news/politics/breakingnews/4181955。
[5]Andrew Cheatham, “Ask the Experts: What Drives Papua New Guinea’s Fragility?” United States Institute of Peace, November 16, 2022, https://www.usip.org/blog/2022/11/ask-experts-what-drives-papua-new-guineas-fragility.
[6]Melissa Maykin, Jordan Fennell and Theckla Gunga, “Grassroots births and deaths register could help uncover Papua New Guinea's population size,” ABC News, January 5, 2023, https://www.abc.net.au/news/2023-01-05/grassroots-png-solution-to-concerns-population-is-17-million/101821532.
[7]“2023: what can Papua New Guinea business expect from the year ahead?” Business Advantage PNG, January 18, 2023, https://www.businessadvantagepng.com/2023-what-can-papua-new-guinea-business-expect-from-the-year-ahead/.