簡評「美加墨領袖高峰會」發表「北美宣言」
2023.02.03
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壹、新聞重點
2023年1月10日，墨西哥舉辦第10屆北美領袖高峰會（North American Leaders’ Summit, NALS）。墨西哥總統羅培茲歐布拉多（Andrés Manuel López Obrador）、美國總統拜登（Joseph Biden）與加拿大總理杜魯道（Justin Trudeau）共同參與。三國表明支持巴西民主發展，並發表「北美宣言」（Declaration of North America, DNA），聲明將透過六個支柱，強化北美地區的安全、繁榮、永續發展及包容性（附表），當中關注氣候變遷、移民與發展、跨國犯罪等議題，同時有意加強區域供應鏈及關鍵礦產上的合作，提高競爭力。[1]相關後續變化，值得關注。
貳、安全意涵
一、藉由領袖高峰會展現北美國家的團結及支持民主的立場
2005年，美國舉辦首次北美領袖高峰會，藉此展現北美三國的團結。同時，三國也會藉機舉辦雙邊領袖高峰會，商討重要議題。之後，此高峰會由美國、墨西哥及加拿大輪流不定期舉辦，如2021年由美國舉辦第9屆高峰會，此次則由墨西哥時隔約2年舉辦第10屆。由於三國都是民主國家，所以高度重視民主議題，如在第9屆領袖高峰會的聯合聲明中，三國就強調民主的重要性，表態支持美國舉辦「民主高峰會」（Summit for Democracy）。在此次高峰會之前，適逢巴西發生人民抗議總統選舉不公，進而引發暴力衝突事件。三國領袖因此另外發表聯合聲明，譴責相關暴力行為，表態支持巴西的民主制度，及新選出的總統魯拉（Luiz Inácio Lula da Silva）。[2]
由此可知，同為民主國家的這三個國家，一方面透過舉辦領袖高峰會的方式，展現三國之間的團結，另一方面以共同聲明的方式，聲援巴西透過民主程序選出的魯拉，展現民主是三國的共同信念，並積極向外推廣民主制度與支持相關國家。
二、關注氣候變遷與發展乾淨能源
2021年，三國舉辦第9屆北美領袖高峰會時，就已經關注氣候變遷對北美地區的負面影響，因此倡議三國加強合作，共同因應氣候變遷議題，例如提出因應甲烷及黑碳的北美策略、關注交通運輸產業的能源轉型、天然碳匯（如森林）的發展等。此次，「北美宣言」中提出6項支柱之一同樣納入有關強化因應氣候變遷的議題。三國除了重申落實《巴黎協定》（Paris Agreement），努力落實控制全球平均溫度增加在攝氏1.5度之內的目標外，也提及新的工作方向，包含聚焦減少甲烷、探討氫能源作為區域乾淨能源的可能性、尋求建立減少碳排的方法及標準、提供乾淨能源的解決方案，及和原住民合作保護森林、水、土地等。[3]
晚近，北美三國持續受到極端氣候的影響，導致天災人禍不斷，亦使相關國家蒙受巨大損失，深深改變整個北美地區的發展，包含政治、經濟、社會等各層面。從北美三國兩次峰會的聲明可以看出，氣候變遷並非單一國家可以解決，仍然必須仰賴各國通力合作才能獲得成果。進一步，三國此次獲得的新共識，如尋求減少碳排、甲烷，同時加快尋求氫能源等再生能源的發展，也與現階段國際間解決氣候變遷問題所提出的方案有相似之處。這意味著，如何減少碳排、甲烷及發展再生能源，已逐漸成為各國及區域因應氣候變遷問題的主流。
三、持續改進移民與發展計畫
長久以來，移民與發展問題一直是北美三國的關注焦點。在第9屆北美領袖高峰會時，三國就宣示加強彼此之間的協調和合作，包含強化區域保護機制、透過短期簽證等方式提高勞工的移動性、強化保護難民及災民的方案等。拜登參加此次三國高峰會之前，首度視察美墨邊境，了解實際情況。此次峰會期間，三人也誓言落實保護移民的承諾，例如新增並擴大勞工與移民的相關計畫、支持中南美洲國家改善生活水準、關注強迫勞動及童工問題等。[4]
大體而言，中南美洲的國家，由於政經條件不佳，使得當地許多人民都希望前往北美三國發展。從這兩屆高峰會中有關移民與發展議題的內容可以看出，三國不僅擴大本身協助勞工及移民的計畫，亦持續支持中南美洲國家改善經濟，試圖從源頭解決移民和發展等相關問題。進一步，三國更開始把強迫勞動及童工問題列入關注焦點，或許有意提醒中南美洲國家在追求經濟發展的同時，也要符合國際人權的標準。
參、趨勢研判
一、透過強化區域供應鏈及關鍵礦產合作提高競爭力
正如前述，「北美宣言」提出6項支柱，提高競爭力就是其中之一，聲明將透過深化北美地區整體能力，吸引高水準的投資，同時強化經濟韌性；擴大投資半導體、電動車電池等產業，強化區域供應鏈；重視關鍵礦產的情況等。[5]
自拜登政府上台後，就把提升美國競爭力視為優先任務。隨著拜登政府透過《2022年晶片與科學法》（Chips and Science Act of 2022）成功吸引台灣台積電赴美投資，明顯有助提高美國競爭力。北美三國已簽署《美國－墨西哥－加拿大協定》（United States-Mexico-Canada Agreement, USMCA），有助吸引外國投資與區域經濟合作。此次，「北美宣言」強調吸引外資投資整個北美地區的重要性，有助提高整體競爭力及強化經濟韌性；特別點名半導體和電動車電池產業，及要求重新檢視關鍵礦產。分析原因，三國可能是想效法美國獲得台積電投資半導體的經驗，重新建立以北美地區為主的供應鏈及關鍵產業，同時達到提高經濟韌性及競爭力的目標。
二、防範跨國犯罪成為新的區域安全議題
此次領袖高峰會把促進區域安全列入6項支柱之一，並關注洗錢、毒品生產及走私、人口販運等跨國犯罪行為，同時尋求解決之道。拜登等人在會中都提及防制毒品生產、走私、販賣、洗錢等跨國犯罪對國家的危害，如芬太尼（Fentanyl）。這不同於第9屆峰會將毒品視為公共衛生的議題，僅要求進行三邊毒品對話的立場。[6]
換言之，此次高峰會把毒品問題放入區域安全議題之中，同時提及要阻斷毒品的生產及供應鏈，代表著三國是從區域安全的角度來看待毒品，有意徹底打擊毒品等相關的跨國犯罪，而非僅是單純從公衛的角度，預防、宣導及治療有吸食毒品的人。這樣的轉變也適用人口販賣、洗錢等問題，將有助解決跨國犯罪所造成的危害。
附表 「北美宣言」重點概述
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議題 |
重點摘要 |
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差異性、平等與包容性 |
強調重視差異性、平等與包容性，提供少數族群機會，可以平等有意義地參加民主及經濟；重申保障人權、提升族群正義、擴大保護跨性別的個人；保障原住民，包含工作機會、原住民女性的相關權利；追求性別平等與賦權等。 |
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氣候變遷與環境 |
強調三國採取快速與協調措施，共同因應氣候危機的重要性，包括各自落實《巴黎協定》在2030年所設定的目標，並和其他國家共同努力達成限制全球平均溫度增加在攝氏1.5度之內；尋求評估減少碳排的方法與標準；繼續執行2021年北美領袖高峰會對減緩氣候變遷、調適、韌性的承諾，同時聚焦減少甲烷；探索發展氫能源的標準，作為乾淨能源的區域來源；透過提供乾淨能源的解決方案，加速能源轉型，增加淨零排放的機制；與原住民共同努力，終結森林的大量砍伐，保護土地與水源。 |
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競爭力 |
尋求深化區域能力吸引高品質的投資，激發創新，同時強化經濟的韌性，並承認《美加墨協定》所帶來的利益；為了提升區域競爭力，三國將尋求更強的區域供應鏈，且鎖定半導體與電動車電池等產業擴大投資；舉行公私部門對話，因應共同挑戰及尋求機會；關鍵礦產是加速北美乾淨能源轉型重要的一環，三國將重新檢視區域內關鍵礦產的情況，同時保護環境、尊重當地族群等；為了支持創新、增加工作機會，三國承諾與私部門共同合作，促進與高科技企業的夥伴關係，提升中小企業，並強化技職教育；考慮透過三邊途徑，提升具有永續發展及包容性的工作，以符合氣候變遷的承諾。 |
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移民與發展 |
承諾落實三國有關保護移民等相關承諾，並歡迎符合新計畫標準下來自西半球的移民與難民；支持西半球國家改善生活水準，同時根除供應鏈中的強迫勞動與童工問題。 |
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健康與公共衛生 |
三邊公衛的合作將聚焦推動提升動物和流感的北美計畫，納入流感之外的部分，提升預防、應急準備，並提供北美公衛緊急狀態的快速回應；建立更具韌性的公衛體系，包含更強大的公衛平台，滿足三國更多的需求。 |
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區域安全 |
三國聚焦相關策略，提升美洲大陸的安全，以對抗來自國內、區域與全球的威脅，包含網路威脅。安全合作範圍包含阻斷跨境的犯罪份子與相關犯罪，包含洗錢、幼童的性剝削、軍火與人口販賣等；採取一致方法處理旅客相關資訊，同時符合國際民航組織的相關規定；繼續北美毒品對話，並促進相關國際合作，因應相關毒品威脅；防制毒品生產，阻斷毒品走私；減緩天然災害與相關災難對弱勢群體的影響。 |
資料來源：陳鴻鈞整理自公開資料。
[1]「北美宣言」中提出6項支柱，即尊重差異性、因應氣候變遷、提高競爭力、關注移民與發展、強化公共衛生及促進區域安全。“Declaration of North America (DNA),” White House, January 10, 2023, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2023/01/10/declaration-of-north-america-dna/.
[2]“Building Back Better Together: A Secure, Prosperous North America,” White House, November 18, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/11/18/building-back-better-together-a-secure-prosperous-north-america/; “Joint Statement by President Joe Biden, President Andres Manuel Lopez Obrador, and Prime Minister Justin Trudeau on Brazil,” Prime Minister of Canada, January 9, 2023, https://pm.gc.ca/en/news/statements/2023/01/09/joint-statement-president-joe-biden-president-andres-manuel-lopez-obrador.
[3]“Building Back Better Together: A Secure, Prosperous North America,” White House, November 18, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/11/18/building-back-better-together-a-secure-prosperous-north-america/;“Declaration of North America (DNA),” White House, January 10, 2023, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2023/01/10/declaration-of-north-america-dna/.
[4]“Building Back Better Together: A Secure, Prosperous North America,” White House, November 18, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/11/18/building-back-better-together-a-secure-prosperous-north-america/; “Biden visits U.S.-Mexico border for 1st time as president,” NPR, January 8, 2023, https://www.npr.org/2023/01/08/1147762027/biden-visits-u-s-mexico-border-for-1st-time-as-president;“Declaration of North America (DNA),” White House, January 10, 2023, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2023/01/10/declaration-of-north-america-dna/.
[5]“Declaration of North America (DNA),” White House, January 10, 2023, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2023/01/10/declaration-of-north-america-dna/.
[6]“Building Back Better Together: A Secure, Prosperous North America,” White House, November 18, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/11/18/building-back-better-together-a-secure-prosperous-north-america/; “Declaration of North America (DNA),” White House, January 10, 2023, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2023/01/10/declaration-of-north-america-dna/; “Remarks by President Biden, Prime Minister Trudeau, and President López Obrador in Joint Press Conference,” White House, January 10, 2023, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2023/01/10/remarks-by-president-biden-prime-minister-trudeau-and-president-lopez-obrador-in-joint-press-conference/.