上海合作組織青島元首會議之反恐合作
2018.06.22
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壹、新聞重點
2018年6月10日，上海合作組織（Shanghai Cooperation Organization, SCO，後稱上合組織）元首會議於中國青島閉幕，並於會後簽署「青島宣言」。中國國家主席習近平另指出，安全是上合組織永續發展的基石，要落實安全合作，有效打擊「三股勢力」、毒品販運、跨國組織犯罪與網路犯罪，發揮「上合組織－阿富汗聯絡組」作用。經濟全球化和區域整合為大勢所趨，要完善區域經濟合作，加強「一帶一路」的區域整合。習近平所言大抵為其於2017年元首會議建言的延續，此次更落實於「青島宣言」，安全與經濟面向合作則是重點。
貳、安全意涵
如何防範「三股勢力」向來是上合組織反恐合作的重點。「三股勢力」係指暴力恐怖主義、民族分裂主義與宗教極端主義，且被上合組織認定是危害中亞與周邊地區穩定的源頭。目前中亞內部的衝突已較能有效控管，但外部安全環境則瞬息萬變，暴起暴落的伊斯蘭國即是一例。2017年年中，兩名中國大陸籍教師遭伊斯蘭國處決猶言在耳，伊斯蘭國根據地在年底時卻旋遭攻破，但原籍中亞參與伊斯蘭國聖戰恐怖分子的回流滲透又成隱憂。網路資訊快速流通使得中亞成為國際恐怖主義鏈的一環。毒品與恐怖主義合流，除牽涉阿富汗的重建，也讓中亞淪為跨國運毒走廊。落實網路反恐、邊防合作、跨國引渡、切斷「三股勢力」與外部的聯繫，因而成為上合組織後續反恐工作的重點，亦為「青島宣言」的訴求。
上合組織反恐合作已行之有年，除設有常設反恐機構外，更已進行多次雙邊及多邊軍事反恐演習。但「三股勢力」仍舊根深柢固，新型態威脅更是層出不窮，顯示安全合作僅能治標，經濟合作改造當地社會環境，使「三股勢力」在中亞無從紮根才能治本。在某種程度上，習近平的談話可解讀為上合組織已意識到反恐合作應標本並治，安全與經濟合作雙管齊下，但成員國各方立場歧異卻又平添變數。
參、趨勢研判
中國「絲綢之路經濟帶」戰略的區域整合倡議可謂治本之道，其基礎建設先行作法亦受中亞國家歡迎。「絲綢之路經濟帶」亦為中國於上合組織內倡議經濟合作受挫的另起爐灶之舉。原因無他，中俄在中亞經濟影響力的消長，讓俄羅斯有所顧忌而從中作梗。
中國「絲綢之路經濟帶」有四大資金流轉平臺：絲路基金、亞洲基礎設施投資銀行、金磚國家開發銀行與上合組織開發銀行。上合組織開發銀行當屬與中亞地區開發最直接相關者，其成立卻因中俄兩國競爭金融政策主導權而延宕，然而中國未就此作罷，仍於此次青島元首會議宣布提供300億人民幣的等值專項貸款。但中亞國家也未必完全歡迎中國，上合組織經濟合作進程的長年滯後，也和中亞國家擔憂淪為中國能源附庸，與疑慮在金融上過度依賴中國不無關聯。
面臨毒品走私與恐怖主義合流威脅的俄羅斯，對上合組織反恐合作自然樂觀其成，但俄羅斯對中國一直有所顧忌。對上合組織的發展，俄國偏好安全，中國則側重經濟，故雙方不時掣肘彼此。俄羅斯因烏克蘭危機遭西方制裁，而被迫同意其歐亞經濟聯盟（Eurasian Economic Union, EAEU）與「絲綢之路經濟帶」整合，但整合進度落後則顯示雙方互信不足。可見上合組織兩大主導國欲落實此間的經濟合作，恐仍長路迢迢。
中亞各國自是亟欲擺脫「三股勢力」威脅，但因歷史遺緒多少仍患有「恐俄症」，對與俄羅斯的軍事政治整合更是退避三舍；然而在經濟上向中國靠攏時，中亞當地亦不乏中國經濟威脅論異音。但中亞國家囿於實力所限，也僅能繼續與中俄兩國及上合組織合作打擊「三股勢力」。要改變中亞當地社會的結構性困境，剷除「三股勢力」的溫床恐怕又遙遙無期。
因此，上合組織的反恐合作要標本並治並不容易，短期間也僅能暫時依循既有的安全合作模式，解決眼前面臨的危機。