國防安全研究院-國防安全雙週報

2018年7月26日，菲國總統杜特蒂（Rodrigo Duterte）簽署《摩洛民族基本法》（Bangsamoro Organic Law，以下簡稱《基本法》），該法自8月10日起實施。依據該法，菲國南部穆斯林可在菲國南部民答那峨部分地區成立「摩洛民族自治區」（按：「摩洛」一詞指菲國南部穆斯林），以取代現存之「民答那峨穆斯林自治區」。「民答那峨穆斯林自治區」包含巴西蘭省（Basilan）、南拉瑙省（Lanao del Sur）、蘇祿省（Sulu）、塔威塔威省（Tawi-Tawi）、瑪京達瑙省（Maguindanao）（見附圖），係根據1989年菲國國會通過之《民答那峨穆斯林自治區基本法》（Organic Act for the Autonomous Region In Muslim Mindanao）所成立，自治區之正副領導人係由當地人民直選分別選出。《基本法》通過後，「摩洛民族自治區」最快於2022年之前成立自治政府，其領導人將由自治區民選議員推舉產生，並在立法、司法、財政等方面較過去享有更大自治權，惟不可擁有軍警。

菲國現約有1億人口，8成以上為天主教徒，穆斯林僅占約5%，多居住於民答那峨島的西部。自1970年代起主張分離運動，主張在菲國南部成立獨立的伊斯蘭教國家，並出現「摩洛伊斯蘭解放陣線」（Moro Islamic Liberation Front，以下簡稱MILF）等叛亂團體，與政府進行武裝鬥爭，迄今已逾10萬人喪生，影響菲國社會與經濟發展至深且鉅。對於《基本法》之成立，菲國內外咸表歡迎。MILF主席易卜拉欣（Murad Ebrahim）並稱，若法案能全面實施，MILF所轄3萬餘名部隊將解除武裝。

貳、安全意涵

一、「摩洛民族自治區」之實現有助解決菲南紛爭

菲國政府與MILF自1997年起即開始進行談判，雙方終於在2014年簽署和平協定，就提升摩洛民族自治達成共識。此次藉由該法之成立，雙方進一步鞏固和談成果，並再度確認雙方決心透過政治途徑，為數十年衝突尋求解決，此實有助於穩定菲國局勢。國際社會對此發展亦表示肯定，聯合國與世界銀行等國際組織、以及馬來西亞和土耳其等區域內外國家陸續聲明支持，就連MILF本身也在2018年7月29日舉辦造勢集會，敦促自治區內民眾接受該法。

民答那峨為菲國第二大島且天然資源豐富，然經濟發展卻普遍滯後，菲國最貧窮的20個省份，即有半數以上位於該島。此次若能透過實現摩洛自治，緩解當地社會動盪，或可為當地經濟的重建帶來曙光，甚至可強化對於現任政府之支持。

二、「摩洛民族自治區」所象徵之政治和解具有指標性意義

　據菲國軍方析指，包括2017年5月攻佔菲國南部馬拉威市（Marawi City）的「阿布薩耶夫組織」（Abu Sayyaf Group）在內，向國際恐怖團體「伊斯蘭國」（Islamic State）效忠的23個菲國恐怖團體當中，大多數係以民答那峨為根據地。在此背景下，地理上同樣位於民答那峨的MILF，雖非恐怖主義團體，但迄今作為菲國內反對勢力主要武裝團體，成員人數最多，與政府武裝對抗經驗豐富，其與政府之間的和解，乃具歷史性與指標性意義。

三、仍應防範菲國情勢影響台灣社會以及「新南向政策」之推展

菲國與台灣地緣距離甚近，亦是我政府「新南向政策」的目標國之一，現階段菲國人民來台享有免簽證之優惠措施（按：試辦期間至2019年7月31日），預期台菲兩國人民往來將更趨頻密。然而，菲國南部情勢尚未穩定，且仍遭恐怖主義活動威脅，台灣仍須密切關注菲國相關局勢演變，慎防危險人物進入我國，以及影響「新南向政策」在菲國之推展。

參、趨勢研判

一、菲國政府將致力確保《基本法》得以落實

該自治區預定於2018年10月舉行公民投票，決定是否成立自治政府。然該地區部分居民並非穆斯林，故不排除公投可能刺激渠等與穆斯林之間矛盾的可能，今後事態發展仍須持續密注。

事實上，《基本法》簽署後不久的7月31日清晨，屬於穆斯林自治區的民答那峨島巴西蘭省發生汽車炸彈攻擊，導致11人喪生，不排除是針對該法的破壞行動。菲國政府已於31日當天嘗試與MILF等相關團體加強溝通合作，以確保該法順利實施。

二、「摩洛民族自治區」對其他叛亂團體之效果尚待觀察

菲國政府2017年12月甫宣布菲律賓共產黨為恐怖組織，2018年即通過《基本法》，消弭與MILF之間的對立。菲國政府應是刻意使菲共和MILF兩者互為對照，期待後者對其他反叛團體產生示範作用，甚至藉此抗拒國際恐怖主義對菲國的滲透與衝擊。然菲國反叛團體複雜，其宗旨主張各異，即使「摩洛民族自治區」未來推行順利，能否就此誘使其他團體歸順，目前猶未可知。畢竟成立自治區亦有可能被視為當局「分而治之」的策略，反而刺激其他未與政府和解的反叛團體，導致雙方對抗升級，故相關事態後續發展，尚需進一步觀察。

附圖：「民答那峨穆斯林自治區」