陝西省秦嶺北麓違建別墅整治問題觀察
2018.08.10
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壹、新聞重點
2018年7月30日,中國陝西省政府召開「秦嶺北麓違規建別墅問題專項整治工作動員部署大會」,省委書記胡和平、省長劉國中等陝西省主要官員及中共中央派駐專項整治工作組成員悉數出席,參與規格之高,引發外界關注。會上中紀委副書記、專項整治工作組組長徐令義提及,近日習近平對秦嶺違建嚴重破壞生態環境問題做出批示,並要求陝西省政府徹底查處。隔日,陝西省委召開常委會議,將秦嶺違建整治視為重大政治任務,必須「堅決有力地抓緊、抓真、抓好」。近期陝西省各級政府動作不斷,密集召開會議、發布相關法令及拆除部分違建別墅。
貳、安全意涵
一、中共整合環境治理頂層設計提升效率
中共將生態安全視為國家安全的一部份,習近平在「十八大」正式將此概念提升到國家戰略層次,中共「十九大報告」中指出,將統籌推進「五位一體」(全面推進經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態建設)的總體佈局,加快生態文明體制改革,建設「美麗中國」。[1] 但長期以來,中國生態環境治理的工作職能分散在不同政府部門,形成「九龍治水」的格局。2018年3月,國務院進行「大部制改革」,將原屬國土資源部等8個政府部門的職責,整合成立「自然資源部」,主掌中國境內陸地和海洋上自然資源空間規劃與數量監管;另將原屬環境保護部等7個政府部門職能整合為「生態環境部」,負責生態環境品質監管,[2] 「機構改革」將環境生態領域的權責集中於單一部門管理,藉以提高效率與方便究責。2018年6月,自然資源部部長陸昊赴西安市秦嶺北麓視察生態保護修復等情形。
二、環保問題轉變為政治問題
秦嶺北麓違建別墅問題已延宕多年,亦曾多次被官媒曝光。2014年《新華社》、《央視》分別報導秦嶺保護區內別墅屋主「非富即貴」,迫使中共中央及地方政府正視相關問題;8月1日《央視》「新聞1+1」節目亦製作專題報導,批評中國地方政府多年來治理成效不佳,質疑幹部失職瀆職,甚至提及「地方幹部『政治站位』不高、執法時怕得罪人、可能是有些人後台比較硬、利益錯綜複雜」;[3] 亦有媒體爆料,地方政府在拆遷時,有遇到屋主可能任職黨政系統要職,導致拆遷進度延宕的情形。生態環境已被是習近平定位為「關係中國共產黨的使命宗旨的重大政治問題,也是關係民生的重大社會問題」,地方政府長期無法解決秦嶺違建整治工程,讓大眾對當局產生不滿與懷疑,使中共陷入「績效困境」的危機。
三、中央對地方政府怠忽職守表達強烈不滿
根據報導,習近平對於「秦嶺北麓西安段圈地建別墅」議題批示多達6次,卻不見成效,最近一次批示,習近平做出相關問題「整而未治、禁而不絕」的結論。2014年與2017年中共中央巡視組報告中亦批評地方政府執行政策不確實、貫徹習近平重要講話精神不夠等,更直接點名陝西省政府處理問題「靠中央推著走」。在7月30日的會議上,徐令義強調,違規建別墅問題,反映的是地方政府貫徹習近平重要批示「不堅決、不扎實、不到位的嚴重問題」。觀察習近平的批示頻率與數量、中央巡視組的報告,以及徐令義的談話皆顯示,習近平對陝西處理秦嶺生態環境整治的進度與成效相當不滿,欲由中央直接主導秦嶺的生態環境保護。
參、趨勢研判
一、中央地方不同調情形仍將持續
習近平6次指示仍無法根絕秦嶺違建別墅問題,並非中共「政令不出中南海」的特例(包含河南、北京等地皆有違建別墅被原國土部督辦,依舊死灰復燃的情形;近期疫苗事件,中國國務院總理李克強早在7月16日做出批示,但有關地方與部門至23日習近平指示後才有所動作)。習近平在2018年1月15日的政治局常委會上,強調「確保政令暢通」;7月5日中共全國組織工作會議上,習近平強調,中共中央是大腦和中樞,必須要有「定於一尊、一錘定音」的權威,皆暗示目前「習核心」的態勢雖已底定,但中共依舊存在地方政府沒有真正落實中央指令的問題。目前地方雖然紛紛發文「表忠」,在生態文明建設上展現高度配合中央政策,但落實到行動層面時,仍優先考慮地方利益與個人政績。對地方官員而言,滿足短期的運動目標更符合自身利益,而不想進行長期的結構性調整,故未來相關政策或依舊淪為「運動式整治」、「口號式問責」,無法徹底落實。
二、中央透過中紀委整飭地方官員
秦嶺違建整治因自然資源部問責機制成效不彰、地方政府消極怠惰及「軟問責」(指幹部當好人,成為權錢交易、不當獲利的工具),讓環境治理問題轉為黨建問題,使中紀委在中共政治體系的重要性日益增加,中央透過派駐專門工作組的方式,傳達高層意圖並警告地方政府。此次中央派出中紀委副書記徐令義,[4] 其在2017年率領第11巡視組對重慶進行「回頭看」巡視後,中共前重慶市委書記孫政才落馬。2017年5月(中央第11巡視組「回頭看」後三個月)原西安市委書記魏民洲遭受調查(《中國紀檢監察雜誌》稱與魏違規建設、收受秦嶺別墅有關)。因秦嶺違建別墅涉及當地政商勾結,官員貪汙腐敗的情形屢見不鮮,且2018年以來,陝西省的政商人士紛紛傳出接受調查消息(包含陝西前副省長馮新柱、陝西省衛計委黨組書記、榆林前市委書記胡志強,及陝西前首富高乃則、陝西省紀委預防腐敗室前主任胡傳祥等人),究竟中央是否藉此機會整飭陝西官員,值予密注。
[1]「中共19大政治報告全文」,《經濟日報》,2017年10月18日,https://money.udn.com/money/story/5641/2764202。
[2]「國務院機構改革:自然資源與生態環境的『大部制』新使命」,《澎湃新聞》,2018年3月17日,https://www.antpedia.com/news/18/n-1933618.html。
[3]「秦嶺違建別墅,究竟管不管的住?」,《央視網》,2018年8月1日,http://tv.cctv.com/2018/08/01/VIDEXvw0WujYRTediEeRRRBS180801.shtml。
[4]徐為習近平的浙江舊部,港媒形容其為「習王反腐整風中最鋒利的尖刀,他出現在哪裡,就意味着哪裡要出問題」。「拿下孫政才有功,徐令義上位正部」,《東網》,2017年7月31日,http://hk.on.cc/hk/bkn/cnt/commentary/20170731/bkn-20170731001430208-0731_00832_001.html