2018年東協暨中國外長會議中之 《南海行為準則》的探討
2018.08.17
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壹、新聞重點
2018年8月2日，新加坡外長維文（Vivian Balakrishnan）在東協與中國外長會議暨相關會議開幕中表示，東協10國與中國已就「南海行為準則單一協商文本草案」（Single Draft South China Sea Code of Conduct Negotiating Text, SDNT）達成共識，未來有關《南海行為準則》（Code of Conduct in the South China Sea, COC）的談判將以此文本為基礎。關於此一發展，最受矚目的焦點是草案中提議東協各國與中國應共同舉行聯合軍演，並堅持區域外的國家不得參與（Section 2.c.iii）。[1] 這項由北京所提出的要求被認為是明顯針對美國而來。此外，8月3日，東協各國與中國也完成首次的「東協與中國海上聯合軍演」之沙盤演練，預計在今年10月於中國北京舉行實際操演。
貳、安全意涵
一、中國與東協關係之推進以突破美國的印太戰略
中國與東協國家在《南海行為準則》規範磋商的進展，說明了雙方關係的正向提升，同時也讓北京在南海問題上的發言權與影響力更加顯著，如此將有利於突破美國印太戰略對其的牽制。雖然中國與越南、菲律賓、印尼、馬來西亞、汶萊等國家在南海主權問題上爭論多時，但為了避免類似2001年美中軍機擦撞事件的發生，從2002年通過《南海各方行為宣言》，到2011年通過《落實南海各方行為宣言指導方針》，以及2013年達成落實宣言的共識，再到2017年通過《南海行為準則》框架草案，各方在此一議題上亦努力了許久。由此可見，雖然過程當中困難重重，包括領土主權爭議與共同開發問題等，但各方仍試圖達成一份規範彼此互動的行為準則。就北京而言，若是持續與上述各國在主權爭議上停滯不前，進而把東協各國推向美國，這對中國將十分不利。由於《南海行為準則》是側重在「風險管控」，而非「解決領土主權爭議」，這亦是東協各國之所需，因此也成就雙方談判磋商的進展。由於避開主權之爭，中國一方面可繼續填海造陸與軍事化工程，二方面再與東協各國舉行「排他性」的軍事活動，如此以削弱美國在南海區域的影響力。
二、東協國家希望藉此牽制中國在南海使用武力
東協國家之所以願意和中國在此議題上推進，是希望藉由《南海行為準則》的規範牽制北京在南海使用武力解決爭端。從過去的歷史經驗當中，包括西沙海戰、赤瓜礁戰役、美濟礁事件、與黃岩島事件等，中國皆是以軍事的方式解決爭端。另外，中國對2016年的南海仲裁案裁決表示無效，以及歷來對其南海主權皆表達強硬的立場。若是如此，東協國家一方面在軍事實力上既無法與中國相互抗衡，另一方面又無法約束北京遵守《聯合國海洋法公約》，於是退而求其次地尋求落實屬於衝突與危機管理的準則機制，因為避免衝突與危機比起解決領土糾紛更為實際、優先。然而，對東協國家而言，尤其是與中國存有主權爭議的東協國家來說，具有國際公法性質的《南海行為準則》對北京真正能形成多少的約束力？對此，東協國家不能過於樂觀。
參、趨勢研判
一、《南海行為準則》之完成簽訂仍充滿變數
中國與東協在「單一協商文本草案」上或有突破性的進展，但後續的磋商與談判值得注意。9月1-2日於柬埔寨金邊所舉行的第25次「落實《南海各方行為宣言》聯合工作小組會議」，與10月23-26日於菲律賓馬尼拉所舉行的第26次「聯合工作小組會議」是觀察的重點。此外，東協國家與中國在Section 2.c.iii中亦有不同的看法。菲律賓加註第七點，認為必須「尊重傳統的捕魚權利」。越南則認為必須全部更動Section 2.c，建議締約國必須尊重《聯合國海洋法公約》所建立的制度；必須在聯合軍演的前60天提出通知與照會；不該進行任何人工造島、軍事化工程、船艦封鎖，不該設置防空識別區與對他國船艦飛機進行模擬攻擊等。因此，中國是否真能如願地達成由其所盼的《南海行為準則》？此仍有待觀察。
二、美國會持續並加強其在南海的主張
為回應中國在南海的軍事化作為，美國於5月23日宣佈取消邀請中國參加今年的環太平洋軍演。中國旋即宣佈將於10月與東協各國舉行軍演，同時也與東協在「單一協商文本草案」上達成突破性的進展。為因應北京在南海區域的勢力擴張，華盛頓會持續並加強其在南海的主張。以8月13日由川普總統所簽署的《2019財政年度國防授權法》為例，當中便針對南海問題要求國防部長協同國務卿報告中國的南海人工造島進程，以及軍事與強制作為，包括軍事部署、行動與基礎設施建設等。另外也要求中國必須「停止填海造陸」，「撤除所有的武器」，並且「連續四年有助於區域穩定」，如此方有可能再受邀參加環太平洋軍演。同時，華盛頓亦要求國際貨幣基金調查，瞭解其對東協國家的援助是否被挪用於支援一帶一路的計畫。準此，華盛頓會加強其在南海問題上牽制北京的力道。
[1]有關此一協商文本草案內容，主要參考：Carl Thayer, “A Closer Look at the ASEAN-China Single Draft South China Sea Code of Conduct,” The Diplomat, August 3, 2018, https://thediplomat.com/2018/08/a-closer-look-at-the-asean-china-single-draft-south-china-sea-code-of-conduct/.