東協第51屆外長會議對 非傳統安全議題之討論
2018.08.17
瀏覽數
80
壹、新聞重點
2018年7月30日至8月4日，東協於新加坡舉行第51屆外長會議暨相關會議（The ASEAN Foreign Ministers’ Meeting （AMM） and Related Meetings），會後發布《第51屆東協外長會議聯合公報》（Joint Communiqué of the 51st ASEAN Foreign Ministers’ Meeting）以盤點東協共同體之進程、討論重大區域議題，以及回顧東協與外部夥伴國的關係。[1] 此次會議期間，媒體主要聚焦於南海議題的發展，然而對東協來說，美中關係僅是安全議題之一，東協無能也無意主導。相形之下，本屆外長會議以「韌性與創新」（Resilience and Innovation）為主題，其中韌性主要對應東協面臨之非傳統與跨國安全問題，創新則對應經濟整合的深化，更能凸顯東協成員國面臨的共同挑戰與發展現況。
貳、安全意涵
一、不確定性與複雜性促成東協之內部合作
新加坡是2018年東協的輪值主席國，致力推動「韌性與創新」的議程。新加坡於4月28日之東協峰會主導通過《領袖願景》（ASEAN Leaders’ Vision for A Resilient and Innovative ASEAN），[2] 外長會議則是其延續。由《領袖願景》的論述來看，東協承認非傳統與跨國安全挑戰的複雜性。這些議題因為和各國切身相關，且其後果與防治往往具有跨境的特質，較易取得成員國間的共識。[3] 《領袖願景》列舉恐怖主義與暴力極端主義、氣候變遷、網路安全、流行病與「非法、未報告、不受規範之捕魚行為」（illegal, unreported and unregulated （IUU） fishing）為主要考量。《外長會議聯合公報》則另外納入人道救援與減災、跨國犯罪、人口販運與毒品等議題，並回顧東協相應的各種倡議、行動計畫與國際合作現況。觀察近3年的《外長會議聯合公報》，東協面臨的非傳統安全威脅大致相同，這顯示問題解決的難度與東協持續的關注。
韌性作為東協的安全策略，可追溯至1976年東協第一次峰會。面臨共產主義顛覆與滲透的威脅，韌性被視為確保國家與區域安全的重要途徑，具體做法則是經濟社會發展與國際合作。[4] 時至今日，韌性除了強調發展與合作，另涵蓋了對個人與集體的能力之培養。此一對個人與群體的重視，與東協宣示的「以人民為導向、以人民為中心」之價值相呼應，也有利其和外部夥伴（如歐盟）深化關係。《領袖願景》與《部長會議聯合公報》相對照，東協在推動策略上宣示以建構「預防的文化」從根源整治暴力極端主義；藉由與外部夥伴簽訂雙邊互惠協定因應日漸興起之保護主義與全球動盪；落實智慧與創新方案，增進數位連結，並關注科技潛在的負面效果；強化東協認同以建構人們的韌性；以「東協災害風險金融與保險倡議」增進對災害的應處；以資訊共享提升金融部門的網路韌性（cyber resilience）；並在諸如跨國犯罪、軍民協調、搜救、領事協助、東協各國軍隊之海空安全綱領等議題提及韌性的重要。
參、趨勢研判
一、科技與安全之結合為區域合作的新領域
觀察近三年的《部長會議聯合公報》對非傳統安全議題之陳述，東協對網路安全（cybersecurity）的重視顯著提高。2016與2017年僅有網路安全概念，至2018年則已延伸至網路犯罪的防治、能力建構、乃至網路韌性等議題。此外，2018年的《部長會議聯合公報》首度納入智慧城市的概念，支持新加坡於2018年4月成立、7月召開首次會議的「東協智慧城市網絡」（ASEAN Smart Cities Network, ASCN），以科技與創新因應快速都市化產生的問題。科技、創新與安全的結合能解決社會面臨之挑戰，亦具有無限商機。台灣試圖深化與東協國家之關係，可由這些面向著手。
二、韌性考驗東協成員國的治理能力
韌性意味由個人與團體來因應不確定性與威脅，而非由國家直接提供保護。以此，韌性社會的建構需要能掌握社會事實、制訂有效政策、以及動員群眾的治理體系。由於當前部分東協國家尚不具備完善的治理能力，東協不易就此有具體且共同的進展。進一步來說，越是強調韌性的建構，東協國家就越需要一方面培育個人與團體所需的能力，另一方面賦予其應變非傳統安全威脅的自主性甚至責任。長此以往，這可能根本性地改變部分東協國家之「國家－社會」關係。以此來看，新加坡做為東協國家中治理能力最高者，其倡議或可說是出於自利的目的，亦即將該國的目標投射至東協整體，從而取得話語權。此舉對東協整體之利弊得失，則尚未可知。
[1]“Joint Communique of the 51st ASEAN Foreign Ministers’ Meeting,” ASEAN, August 2, 2018, http://asean.org/storage/2018/08/51st-AMM-Joint-Communique-Final.pdf.
[2]“ASEAN Leaders’ Vision for a Resilient and Innovative ASEAN,” ASEAN, April 27, 2018, http://asean.org/storage/2018/04/ASEAN-Leaders-Vision-for-a-Resilient-and-Innovative-ASEAN.pdf.
[3]關於東協在非傳統安全領域的發展進程與重要議題，可參林正義，〈東協政治－安全共同體：內涵、機會與挑戰〉，收錄於徐遵慈編，《東協共同體與台灣－回顧與展望》（台北：中華經濟研究院台灣東南亞國家協會研究中心，2015年），頁1-36；王冠雄，〈東協與海事安全：探索、理解與合作〉，前揭書，頁139-172。
[4]“The Declaration of ASEAN Concord, Bali, Indonesia,” ASEAN, February 24, 1976, http://asean.org/?static_post=declaration-of-asean-concord-indonesia-24-february-1976. “Resilience”一詞有譯為「韌性」，亦有譯為「復甦力」者，本文採前者。