中共發布《關於打贏脫貧攻堅戰三年行動的指導意見》觀察
2018.08.31
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壹、新聞重點
2018年8月19日，中共中央、中國國務院發布《關於打贏脫貧攻堅戰三年行動的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），闡述目前中國在脫貧工作遇到的問題，及確立未來3年扶貧政策的方針。為了打好「脫貧攻堅戰」，實現2020年全面建成小康社會的目標，《指導意見》在第一部分提出「7個堅持」，[1] 進一步完善頂層設計；第二部分從10個方面強化「精準扶貧」、「精準脫貧」，4個方面補足貧困地區基礎建設的「短板」，藉以強化政策措施。《指導意見》最後強調，要加強統籌協調，堅持中共對脫貧攻堅工作的領導、動員全社會力量，讓脫貧工作能夠更有效進展。
貳、安全意涵
一、完善頂層設計有助維護「習核心」
「2020年前消除中國貧困人口」被外界認定為習近平對中國民眾的重要承諾，相關扶貧工作的頂層設計係國務院扶貧開發領導小組負責，由國務院副總理胡春華擔任組長，成員包含農村農業部、發改委等49個部門，下設副部級的辦公室，負責扶貧開發工作的政策規劃與實行。本次發布的《指導意見》，主要依據習近平對扶貧工作的思想論述，要求中國各級黨委和政府，把打贏脫貧攻堅戰作為「重大政治任務」，確實讓貧困人口提高「獲得感」。在中國經濟成長趨緩，中美貿易戰升溫引發黨內分歧，及國內疫苗醜聞、陳抗事件不斷夾擊下，總結目前脫貧政績，完善脫貧工作頂層設計，及提出解決方案，將有助於安撫中國國內民心，鞏固「習核心」的權威。
二、從解決「貧窮」問題到解決「扶貧」問題
從習近平對扶貧工作的論述，及國務院對相關工作的官方文件，可觀察中共對扶貧工作戰略重心的轉變。扶貧政策前期重視規劃中央整體戰略任務、科學方法扶貧及建立政府、社會與市場共同合作的工作格局。近期，扶貧工作中遇到的問題開始浮現，在工作內容上，有脫貧時間緊迫（3年內要完成3000萬農村人口脫貧）、「三區三州」脫貧難度高（西藏、四省藏區、南疆四地州和四川涼山州、雲南怒江州、甘肅臨夏州）等問題；執行層面上，「形式主義、官僚主義、弄虛作假和厭戰情緒，及消極腐敗現象依然存在」。因此，習近平將維護「黨的集中領導」、貫徹「精準扶貧」、「精準脫貧」視為扶貧政策的首要工作，要求各級政府要準確地遵守中央確立的脫貧攻堅目標與扶貧標準，從扶貧對象、工作進度安排，資金使用及人力配置都要「精準合理」，「不急躁蠻幹，也不消極拖延；不降低標準，也不吊高胃口，確保焦點不散，靶心不變」。[2]
三、中共重視扶貧國內外宣傳
《指導意見》闡明要為扶貧「營造良好輿論氛圍」，宣傳推廣中國扶貧經驗。近日《習近平扶貧論述摘編》出版，記錄習近平2012年11月至2018年6月間，針對扶貧的相關論述。中國官媒亦高頻率提及扶貧關鍵詞，「人民日報」自《指導意見》發布後，連續8天報導扶貧相關新聞，8月26日更以整版報導，傳達強烈政治信號。另近期中國大陸亦有計劃地透過各種媒體，在全球性宣傳中國減貧成績，包含習近平7月出訪中東及非洲，當地媒體與中國外文官媒大力讚揚中國減貧經驗值得非洲學習；輸出習近平舊著《擺脫貧窮》、記錄中國扶貧故事的小說《高腔》等扶貧著作國外版權，及舉辦「第三屆中非青年大聯歡活動」、「中非合作論壇—減貧與發展會議」，出席東協、中國與聯合國舉辦的「實現永續發展本地化和減貧目標」（ASEAN-China-UNDP Symposium on Localising the SDGs and Realising Poverty Eradication）等國際會議，積極宣傳中國扶貧經驗。
參、趨勢研判
一、中共將強化扶貧領域的幹部懲處
近年來扶貧工作表現成為地方幹部升遷任免之參考。考核優良的幹部得以升遷，績效不佳的官員則公開檢討或進行約談，甚或免職並公開報導譴責。[3] 但是，因扶貧工作涉及資金投入與分配，易衍生貪腐情形，且地方幹部為了績效「層層加碼」、「趕進度」，形成「虛假脫貧」、「秘書式脫貧」，甚至有為了達成脫貧指標，強行將特貧地區村民「異地搬遷」到城市等現象。《指導意見》明確訂定要進一步落實脫貧攻堅責任制，改善考核監督評估機制，激勵第一線幹部等政策，同時派駐中央巡視機構展開扶貧領域專項巡視，國務院扶貧開發小組每年亦將執行脫貧攻堅巡查。透過「胡蘿蔔與棒子」的兩手策略，確保地方政府施政與中央政策保持高度一致。
二、中國的扶貧經驗與「一帶一路」結合成為對外政治宣傳手段
8月21日習近平在「中國全國宣傳思想工作會議」提到，中國要「推進國際傳播能力建設，講好中國故事、傳播好中國聲音，向世界展現真實、立體、全面的中國，提高國家文化軟實力和中華文化影響力」。近期「孔子學院」在美國、歐洲與澳洲等國引發反感，美國國會報告指出中國透過各種學術機構在海外進行統戰，外媒亦頻頻報導中國在非洲、東南亞國家的擴張。相較於傳播中華文化，「消滅貧窮」是聯合國2030年永續發展目標（Sustainable Development Goals），更具普世價值。中國結合「減貧合作」與「一帶一路」戰略，爭取發展中國家支持，緩解西方對中國透過「一帶一路」進行擴張的批評，同時強調中國是「雪中送炭」，[4] 未來將依據各國國情，協助制訂符合各國自身條件的減貧發展規劃，因地制宜「精準」行銷中國方案。
[1]堅持嚴格執行現行扶貧標準、堅持精準扶貧精準脫貧基本方略、堅持把提高脫貧質量放在首位、堅持扶貧同扶志扶智相結合、堅持開發式扶貧和保障性扶貧相統籌、堅持脫貧攻堅與錘煉作風、鍛煉隊伍相統一、堅持調動全社會扶貧積極性。
[2]〈習近平談如何打贏脫貧攻堅戰〉，《新華社》，2018年8月13日，http://www.xinhuanet.com/politics/2018-08/13/c_1123263998.htm。
[3]《人民日報》23日報導「扶貧幹部小曾的最後12小時」，讚揚基層幹部對扶貧的捨身奉獻；隔日報導「中央紀委公開曝光七起典型案例」，批判形式主義、官僚主義扶貧典型案例。今年首位落馬的前陝西省副省長馮新柱，就被曝光是因為「對黨中央關於脫貧攻堅重大決策部署落實不力、消極應付，且利用分管扶貧工作職權謀取私利」而被處分。〈黨紀處分條例新增「負面清單」給黨員幹部劃出哪些行為紅線？〉，《新華社》，2018年8月28日，http://big5.xinhuanet.com/gate/big5/www.xinhuanet.com/politics/2018-08/28/c_1123340945.htm。
[4]習近平在8月27日「推進『一帶一路』建設工作5周年座談會」上提及，中國要「以共建『一帶一路』為實踐平台推動構建人類命運共同體…符合中國人懷柔遠人、和諧萬邦的天下觀，佔據了國際道義制高點」，又提到「一帶一路」今後要「注意實施雪中送炭、急對方之所急、能夠讓當地老百姓受益的民生工程」。〈習近平：推動共建『一帶一路』走深走實造福人民〉，《新華社》，2018年8月27日，http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/2018-08/27/c_1123336562.htm。