美國《建設法》及其對中國帶路倡議 之可能影響
2018.10.12
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壹、新聞重點
為抗衡中國的帶路倡議，美國國會提出《2018年善用投資促進發展法》［Better Utilization of Investments Leading to Development Act of 2018，簡稱《建設法》（BUILD Act）］。法案除於2018年9月26日獲眾議院通過，又於10月3日在參議院以93比6的壓倒性多數通過。白宮此前亦表達支持，法案待總統川普（Donald Trump）簽署後即能生效。
《建設法》旨在促進私部門資本及技術參與中低收入國家的經濟發展，以協助其興建基礎設施，並調整美國對外援助放貸方式。規模達600億美元的新機構─國際金融發展公司（International Development Finance Cooperation, IDFC）亦將成立，以整合目前主導美國海外投資的政府機構─海外私人投資公司（Overseas Private Investment Cooperation, OPIC）及相關對外發展援助機構。該新機構未來將提供帶路倡議參與國不同的替代選擇方案。
貳、安全意涵
一、《建設法》為美中貿易戰一環
美國國會在該法案的醞釀和推動扮演重要的角色。眾議院於2018年7月曾口頭表決通過此法，但因參議院遲未表決，故此回眾議院將《建設法》納入必須通過的《聯邦航空管理局再授權法》（FAA Reauthorization Act），方得順利過關。
白宮雖曾表示支持，但從海外私人投資公司於2017年曾一度被提議廢除的遭遇即可得知，川普的態度有極大的轉變。因為川普認為該機構提供不必要的政府干預，並扭曲自由市場，可見川普並無增加海外投資或基礎建設之意。
雖然美國立法與行政部門都支持《建設法》，但動機卻大不相同。《建設法》有助美國維持海外影響力，與掌握發展中國家商機之利自不待言，咸信亦為兩造共識。然而國會的理想性濃厚，川普的轉變卻顯然與當前美中貿易戰有關，其欲藉此打擊中國，迫使中國讓步，而無關所謂的民主價值。川普若真的在意民主人權，美國便不會退出聯合國人權理事會（United Nations Human Rights Council），而讓中國有機可趁。
二、川普的支持兼具美國國內政經考量
海外私人投資公司此前的投資，已創造超過800億美元的出口與28萬個工作機會。隨著預算提高與機構整合後的效率提升，《建設法》按理應能為美國企業、工人及納稅人帶來更多的回報，並有助於川普政府在美國企業界的聲望。
一如美國副總統彭斯（Mike Pence）於哈德遜研究所（Hudson Institute）的演說所言，中國正試圖干預美國於2018年11月即將到來的國會中期選舉。[1] 由於此次選舉有一定的指標性，更攸關日後總統大選。川普此回對《建設法》樂觀其成，除欲維持美國的全球優勢外，亦兼具國內政經考量。
參、趨勢研判
一、《建設法》成效可待觀察
由於海外私人投資公司過往無法進行股權融資，因而難以讓美國私募股權基金參與，連帶也限制投資項目類型。有別以往，國際金融發展公司此回將能在海外進行股權投資，亦被允許以當地貨幣計價擔保與貸款，有利於投資者降低貨幣兌換風險，與在美元投資有風險地區進行投資。此外，《建設法》亦有助於美國與其他西方發展金融機構的合作投資，因為新機構不必再受過往的限制─必須先償還債務，此即他人過去不願與海外私人投資公司合作之故。
《建設法》的國際金融發展公司投資上限為600億美元，乍看似乎根本難與帶路倡議號稱的萬億美元龐大資金規模抗衡，但檢視帶路倡議的資金到位率後，《建設法》似又大有可為。由中國國家改革與發展委員會主任何立峰2018年9月19日於天津夏季達沃斯論壇（Summer Davos in Asia）的演講可知，中國推動帶路倡議五年來對沿線國家的投資總額超過800億美元。[2] 易言之，帶路倡議的資金到位率恐怕不及一成。帶路倡議除預定四大資金池─絲路基金、亞洲基礎設施投資銀行、金磚國家開發銀行及上海合作組織開發銀行外，尚有各類區域性基金，但在可提供資金遠不足計畫所需的情況下，目前多依靠中國的融資。雖然如此，帶路倡議每年的資金缺口保守估計仍超過6000億美元，即便是中國也無法長期提供沿線參與國足夠的融資。長此以往，帶路倡議未來恐將無以為繼。為此，中國已著手引進私人資本，如亞洲基礎設施投資銀行即引入公私夥伴關係模式（Public Private Partnership），希望能鼓勵更多私人資本參與基礎設施建設項目。 儘管《建設法》也依靠融資，將投資規模提升兩倍多至目前的規模，倘若國際金融發展公司的資金能確實到位，《建設法》將是美國在美中貿易戰裡抗衡帶路倡議的利器。
二、《建設法》有其長遠效應
國際金融發展公司的前身─海外私人投資公司除險遭廢除外，其創新能力多年來亦為美國兩黨意識形態之爭所累，許多共和黨人即反對以公帑協助美國企業進軍發展中國家。更有參議員認為「美國優先」應是優先在國內造橋鋪路，再考慮援助海外發展。此回《建設法》能獲得國會多數支持，自是得助於兩黨對帶路倡議擴張迅速的震驚。眾議院外交事務委員會主席羅伊斯（Ed Royce）即曾表示，帶路倡議使發展中國家誤入債務陷阱之舉，不符美國的民主價值。可見在美國國會的推動下，《建設法》的援助放貸仍有一定的原則，如其不扶持一再支持恐怖主義的國家，以及從事壟斷作為的企業即屬之。
反觀帶路倡議得以迅速擴張，原因即在於中國的援助鮮少附帶政治條件，此尤其受到威權統治者的歡迎，非洲便因此淪入中國的勢力範圍。美國《建設法》雖仍有若干規範性要求與堅持，但相對於中國貸款的不透明，與攏絡受援國統治菁英之舉，長遠來看，美國模式對受援國的基層民眾可能反倒更具吸引力，也將對該國統治階層造成一定的壓力。是故，美國《建設法》在提供有別於帶路倡議的替代方案之餘，最終仍將回歸於價值之爭。
[1]“Remarks by Vice President Pence on the Administration’s Policy Toward China,” The White House, October 4, 2018, https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarks-vice-president-pence-administrations-policy-toward-china/
[2]「何立峰主任在天津夏季達沃斯論壇『建設一帶一路創新之路分論壇』發表演講」，中華人民共和國國家發展與改革委員會，2018年9月20日，http://www.ndrc.gov.cn/gzdt/201809/ t20180920_898876.html。