第28期
壹、新聞重點
2018年12月19日,英國廣播公司(BBC)報導,中共早先企圖爭取格陵蘭的國際機場建設標案,以建立一個「北極基地」,並作為其冰上絲綢之路上至關重要的驛站。報導同時指出,「這無疑引發了美國的關注。美國在格陵蘭北部的圖勒(Thule)擁有一座龐大的軍事基地。因此,丹麥和美國都對中國對格陵蘭表現出的濃厚興趣而感到憂慮。」因格陵蘭是連接北美與歐洲的最短航線的必經之處,其戰略地位尤為重要。該標案雖已於2018年9月宣告中共投資失敗。[1] 但是,中共北極戰略仍讓各國憂慮升高。
貳、安全意涵
一、中共積極參與北極航道的開發與利用
2018年12月8日,中共北極事務特別代表高風在首爾舉行的北極圈會議表示,「北京的目標是建立其 『一帶一路倡議』極地的支撐,以改善整個歐亞大陸和其他地區的鏈結。除開發該地區自然資源及投資基礎設施外,中國尚渴望利用新北極海上航線,以縮小與歐洲的距離及運輸時間」。融冰後的北極海運航線,若從中國北方任一港口至歐洲和北美東海岸港口的距離,比起蘇伊士運河或巴拿馬運河的傳統航線至少縮短40%,即約6400公里。因此,如未來北極航道通航並實施商業化營運後,可克服其「麻六甲困局」戰略隱憂。
二、近期中共對於北極能源投資布局
中共北極治理的政策定位,主要受到氣候變化、經濟全球化快速發展等要素影響。[2] 此外,因中共能源需求居高不下,對外依存度高,與各國間的合作項目均不離航道及能源等議題,中國可參與油氣與礦產等非生物資源之開發與利用,並由其相關企業進行能源投資。2017年12月中、俄正式簽署亞馬爾液化天然氣(Yamal LNG)項目,這是中共提出共建「冰上絲綢之路」後,首個重大能源項目,亦可為其能源需求提供一條管道。透過附表1可瞭解中共就北極能源部分,積極與各國聯合開發。
三、中共與俄、美及丹麥等北極理事會成員之競合
中共對北極航道和自然資源的覬覦,俄羅斯擔心中共「一帶一路」政策威脅其區域利益,而導致孤立化或邊陲化,進一步加強對該地區的控制,故俄羅斯恢復在航道沿線的軍事基地和設施,以試圖控制航道運輸能源商品。美國國防外交政策專家羅德曼(Lindsay L. Rodman),2018年7月2日在加拿大《外交暨國際事務季刊》(Diplomat & International Canada)發表專文評析指出,中共在北極擁有重要的經濟機會,投資迅速增加並已做好開發和利用資源的準備,因此對中國在該地區的活動感到憂心。[3] 就美國的觀點,隨著中共的擴張主義占上風,後續將重視安全和國防利益。另格陵蘭島在地緣政治上的戰略地位重要,其上空是歐洲經由北極圈到北美的最短路徑,島上設有飛彈預警系統,在貿易、航線、礦藏、經濟、生態等領域亦極具重要性。丹麥政府擔心中共通過投資當地基礎建設計畫,以滲透格陵蘭島的礦產和交通資源。因此,丹麥政府一直注意中資背後的意圖。其他北極理事會成員國則對於中共打造「北極絲綢之路」感到憂心。附表2可具體觀察中共於北極複雜之競合關係。
參、趨勢研判
一、中共持續就各項議題與北極國家合作之問題
《中國的北極政策》白皮書,相關政策概述在北極發展航運路線、擴大研究、環境保護和開發北極地區資源的計畫。[4]白皮書中亦說明中共對北冰洋豐富的油氣資源以及航運價值感興趣,因為資源後續開發、歸屬及航道管轄問題,讓中共得以宣稱地緣上為「近北極國家」,共同積極構建人類命運共同體。然相較於前述議題的低敏感度,中共對北極的戰略和軍事價值不見相關論述,目的就是要降低北極各國,對於中共涉及該地區的疑慮。前揭白皮書雖係由中共國務院發布,惟有關北極軍事、科考、資源、航道等相關議題,分由轄屬國家發展和改革委員會(能源局)、國防部、自然資源部(極地研究中心)、交通運輸部各自業管,尚未見政策整合及統一的新聞發布。
二、中共與北極各國之競爭與挑戰
雖說中共經略北極係以低敏感度的議題著手,但軍事議題卻逐漸成為焦點。據俄羅斯軍事觀察網發表的《中國的核潛力》文章指出,中共正在研發新一代的096型「唐」級戰略核潛艇,可搭載24枚射程高於1.1萬英呎的潛射彈道飛彈,具備在極地冰層下發射飛彈的能力;另2017年10月「雪龍號」破冰船,成功穿越北極三大航道,完成第8次北極科學考察任務,航程中所蒐整的水文資料,是否為後續096型「唐」級戰略核潛艇所用,值得觀察;紐西蘭《極地期刊》(The Polar Journal)報導,中共亟需在北極地區建立北斗導航系統衛星接收的基站。[5]各國亦陸續展開軍事部署,俄羅斯已組建了北極作戰部隊,成立了北極作戰司令部和指揮中心,在現有破冰船隊基礎上繼續大批建造新的破冰船,更於在北極航道沿線的主要島嶼部署了軍隊。美國海軍將於阿拉斯加部署P-8海神式反潛巡邏機,另《中央社》報導認為,成軍多時的「綠色艦隊」今後將是美國部署北極的主要軍事力量。6丹麥於2009年組建北極聯合指揮部,在格陵蘭島建立空軍基地,建北極快速反應部隊。挪威將軍事指揮基地移到北極圈,並從美國採購F-35戰機以加強在北極的軍事部署。因此,中共在北極的舉措,各國雖未採取激烈的反制,但早已引發各國擔憂,紛紛採取相關軍事作為。未來若中共要徹底推動「冰上絲綢之路」,將會進一步拉高各國的不安與緊張。
附表1、中共於北極能源投資計畫項目
參與
國家
|
計畫項目
|
計畫內涵
|
計畫
議題
|
中、俄
|
2017年7月,中共向俄羅斯提出共建「濱海國際運輸走廊」的建議。
|
獲得俄羅斯積極反應,也希望雙方共同開發利用海上通道、特別是北極通道,打造「冰上絲綢之路」。
|
航道
|
中、俄
|
中國國務院副總理汪洋於2018年3月率領70人的大型代表團赴俄羅斯參與北極論壇會議。
|
與俄方就阿爾漢格爾斯克(Arkhangelsk Oblast)深水港項目以及貝爾科穆爾(Belkomur)鐵路項目的投資計劃進行商議。
|
航道
能源
|
中、俄、日
|
日本商船三井公司所有並營運的破冰型液化天然氣(LNG)油輪,2018年6月25日起開始從俄羅斯亞馬爾經由北極航線東北航道, 7月中抵達上海
|
這是該公司油輪首次向東航行。中、俄、日在北極圈合作開發的亞馬爾液化天然氣工程已正式投產,有助彌補大陸的液化天然氣供應缺口,並替大陸開闢北極航道。
|
航道
能源
|
中、俄
|
2017年12月中、俄正式簽署亞馬爾液化天然氣項目。
|
中俄提出共建「冰上絲綢之路」後,首個重大能源項目,俄羅斯總統普丁(Vladimir Putin)率領俄政府高官及主要油氣公司主管出席啟用營運會議。
|
能源
|
中、俄
|
中共駐俄羅斯大使李輝2018年11月6日在接受俄羅斯媒體採訪之說明。
|
「能源合作是中俄全面戰略協作夥伴關係的重要組成部分,也是雙方務實合作中分量最重、成果最多、範圍最廣的領域。目前,中共是俄能源領域最重要的合作夥伴之一,俄已是中共原油進口第一大供應國。若雙方西線供氣協議達成,俄將成為中共天然氣進口最大供應國。」
|
能源
|
中、日
|
「第十輪中日海洋事務高級別磋商」於2018年12月17日至18日在浙江省嘉興市烏鎮舉行。
|
雙方圍繞北極政策進行了有意義的交流,同意就北極事務加強溝通,推進務實合作。
|
造船技術、科研及資源
|
資料來源:作者自行整理自公開資料。
附表2、中共在北極之合作及競爭
資料來源:作者自行整理自公開資料。
[1]〈格陵蘭如何成為中國的北極基地〉,《BBC中文網》,2018年12月19日,https://www.bbc.com/zhongwen/trad/world-46615685;〈格陵蘭機場項目工程 中資公司落選〉,《星島日報》,2018年9月11日,http://std.stheadline.com/instant/articles/detail/814786-國際-格陵蘭機場項目工程+中資公司落選。
[2]楊劍等,《北極治理新論》,(北京:時事出版社,2014年),轉引自http://www.siis.org.cn/Research/Info/1494。
[3]〈北美專家:應警惕中國對北極野心〉,《中央社》,2018年9月11日,https://www.cna.com.tw/news/aopl/201807190157.aspx。
[4]〈中國的北極政策〉白皮書,中華人民共和國國務院新聞辦公室,2018年1月26日,http://www.scio.gov.cn/zfbps/32832/document/1618203/1618203.htm。
[5]“China and Arctic energy: drivers and limitations,” The Polar Journal, May 9, 2016, https://www.tandfonline.com/doi/pdf/10.1080/2154896X.2016.1241486?needAccess=true
[6]〈美海軍拚作戰不忘環保 部署綠色大艦隊〉,《中央社》,2016年1月21日,轉引自https://tw.news.yahoo.com/美海軍拚作戰不忘環保-部署綠色大艦隊-040002770.html。