第28期
壹、新聞重點
2018年12月11日,《韓國中央日報》(Korea Jhoongang Daily)報導,考量2016年部署終端高空區域防禦系統(Terminal High Altitude Area Defense, THAAD,以下簡稱薩德)對韓中關係的衝擊,以及國內呼籲強化對中外交聲浪升高,韓國外交部已與相關部會協調完畢,擬於2019年2月完成組織調整,將現行「東北亞局」(相當於我國外交部「司」級單位)轄下負責中國、香港、澳門與台灣事務的第二與第三「課」(相當於我國外交部「科」級單位),單獨升級成一個「局」(以下簡稱中國局);同時將東北亞局第一課負責的日本業務,與原本「南亞太平洋局」下的印度、澳洲課,整併成新設的局級單位(名稱未定,暫以印太局稱之),強化與日、印、澳的關係。 [1]
貳、安全意涵
一、韓國歷任政府均視韓中關係與國際情勢調整涉中部門
自1992年8月與中國建交後,韓國歷任政府調整外交部涉中組織,均與韓中關係發展及國際環境變化有相當關聯(詳請參閱附表)。建交後,中國事務由韓國外交部亞洲局東北亞二課兼管。1997年12月,金大中總統訪中,兩國建立「面向21世紀的合作夥伴關係」,隔年3月外交部改組為外交通商部,亞洲局更名亞洲太平洋局,中國事務仍由該局的東北亞二課負責。2003年7月,兩國關係提升為「面向21世紀的全面合作夥伴關係」,盧武鉉於2005年3月提出「東北亞均衡者論」,安全戰略上開始對美中採取平衡外交。2007年7月,盧武鉉政府將亞洲太平洋局拆分為東北亞局和南亞大洋洲局,中國事務改由東北亞局下「中國暨蒙古課」負責。
2008年5月,李明博總統訪中,兩國關係再提升到「戰略合作夥伴關係」。9月發生國際金融海嘯,10月雙方商務部長於北京發表《韓中經濟通商合作願景報告書》(한중경제통상협력비전보고서)加強雙邊產業合作,復於12月啟動外交高階戰略對話,商討洽簽FTA事宜。2011年3月,外交部將東北亞局下設的日本、中國暨蒙古課、東北亞合作課,分別更名為東北亞一課、二課、三課,仍由東北亞二課負責對中事務。[2] 2013年3月朴槿惠就任總統後,將外交通商部中的貿易部門劃歸至產業通商資源部,另將外交通商部改組為外交部,並保留東北亞局,仍維持三個課級規模。
二、文在寅政府對美中採兩面平衡避險外交
文在寅上任之初就有調整涉中組織的想法。2017年(韓中建交25週年)5月10日文在寅上任後,即努力化解韓中因部署薩德產生的歧見。[3] 6月27日,《東亞日報》引述匿名政府人士說法,基於地緣戰略考量,韓國外交部與國政企劃諮詢委員會,計畫將東北亞局切分為中國局與日本局,中國局負責中國中央政府、地方政府、人文交流與合作、香港及台灣等事務;日本局則由2個課級單位分別負責日本與澳洲及紐西蘭事務。[4] 2018年12月則考慮將東北亞局負責中國、香港、澳門與台灣事務的第二與第三課合併,並另新設中國局;同時將原本南亞太平洋局下的印度、澳洲事務,與東北亞局第一課的日本業務進行整併後改組「印太局」,以強化與日、印、澳的關係。
2017年12月14日及2018年11月7日,文在寅政府公佈的《外交白皮書》指出,部署薩德對韓中關係構成嚴峻挑戰,不僅兩國外交部門間多個溝通管道自2016年下半年以來未能正常運作,韓國的經濟發展亦因中國的限韓令而蒙受巨大損失,韓國將致力於改善雙邊關係。另一方面,美方自2018年11月20日起透過成立韓美工作小組,掌控兩韓和解與無核化談判進程,加上川金二會時間與議程遲遲未定,使文在寅政府希望在年底前邀請金正恩回訪,共同發表《終戰宣言》,實現2018年內結束韓戰的目標陷入僵局,文在寅的施政滿意度也逐月下滑,亟需謀求有所突破。
當前美中貿易戰方熾,美朝無核化互信基礎不足,將使中國取得展現對朝鮮半島安全議題影響力的機會。研判此次韓國釋放調整外交部組織的訊息,意在強化韓中關係,為後續無核化談判與兩韓和解引入中國因素;並藉由整併日本、印度、澳洲業務,回應美國印太戰略,達到兩面平衡的避險外交目標。
參、趨勢研判
一、「中國局」能否改制是韓中關係觀察指標
截至2018年7月,韓國的駐外館處(包括大使館與總領事館)共有164個,在中國設有1個大使館、8個總領事館及1個大連領事辦事處,規模與韓國在日本設立的數量相同,與韓國駐美館處數量相差無幾(13個),但派駐中國的外交官人數已超過派駐美國或日本的人員數量。
李明博和朴槿惠時期,韓國外交部均曾考量因應國際政經局勢變化,及中國對韓國的重要性,倡議設立中國局,但最後雖皆以政府財政預算與人員不足而作罷。若如報載,韓國外交部已與相關部會協調完畢,則表示總體財政與外交人員配置可望配合調整,中國局有可能於2019年2月完成改組,韓中關係可能進一步強化。惟具體發展,仍有待觀察。
二、若能成立「印太局」將有助「新南方政策」對接「印太戰略」
川普在2017年越南APEC峰會提出印太戰略構想前,11月8日《韓美聯合聲明》(Joint Press Release by the United States of America and the Republic of Korea)提及,韓美同盟關係為保障印太地區安全、穩定與繁榮的核心主軸。11月12日,美國邀集日本、 印度及澳洲官員舉行四方會談(QUAD),韓國外交部發言人表示,美國提出的「印太戰略」與韓國外交政策有一脈相承之處,兩國將通過協商找出可行的合作方案。2018年8月24日,韓國外交部(北美局長金泰珍為首)與美國國務院官員[東北和太平洋事務局副助理國務卿道格拉斯(Walter Douglas)為首],就韓國「新南方政策」(以東協國家為主要對象)連結美國的「印太戰略」進行磋商,會後決定進一步擴大合作範圍。韓國近期內也不斷與印度、越南、印尼等國強化合作,未來倘其外交部合併日本、印度、澳洲業務,成立新單位命名為「印太局」,或可進一步強化韓國「新南方政策」與「印太戰略」的連結關係。
附表、韓國外交部涉中組織調整沿革一覽表
時間
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雙邊關係定位與涉中組織調整
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盧泰愚政府時期
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1992.8
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韓中建交後,由外交部亞洲局東北亞二課兼管對中國事務。
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1992.9
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盧泰愚總統訪中,會晤中國國家主席楊尚昆,並發表《韓中共同宣言》。
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金大中政府時期
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1997.12
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金大中總統訪中,調整兩國關係為「面向21世紀的合作夥伴關係」。
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1998.3
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外交部改組為外交通商部,並新成立亞洲太平洋局(下設東北亞一課、東北亞二課和東南亞課),中國事務交由東北亞二課負責。
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盧武鉉政府時期
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2003.7
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盧武鉉總統訪中,提升兩國關係為「面向21世紀的全面合作夥伴關係」。
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2004
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中國超越美國,成為韓國最大貿易夥伴。
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2005.3
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盧武鉉提出「東北亞均衡者論」,在安全戰略上,對美中採兩面平衡外交。
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2007.7
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盧武鉉政府改組外交通商部,將亞洲太平洋局拆開,另組東北亞局和南亞大洋洲局,在東北亞局下設日本課、中國暨蒙古課和東北亞合作課,中國事務改由東北亞局下「中國暨蒙古課」負責。
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李明博政府時期
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2008.5
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李明博總統訪中,將兩國關係再進一步提升到「戰略合作夥伴關係」。
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2008.10
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9月發生國際金融海嘯,10月雙方商務部長於北京發表《韓中經濟通商合作願景報告書》,加強雙邊產業合作。
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2008.12
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韓國對中國啟動外交部門高級別戰略對話,商討洽簽韓中FTA事宜。
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2011.3
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外交部東北亞局下設三個課級單位,分別更名為東北亞一課、二課、三課,仍由東北亞二課負責對中事務。
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朴槿惠政府時期
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2013.3
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朴槿惠就任總統後,將外交通商部中的貿易部門劃歸至產業通商資源部,將外交通商部改組為外交部,並保留原東北亞局及其轄下的東北亞三個課級單位,但職能有所調整。
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2013.6
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朴槿惠總統訪中,雙方發表「鞏固韓中戰略合作關係」的聯合聲明。
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2014.7
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習近平回訪首爾,雙方一致決定,進一步豐富「戰略合作夥伴關係」內涵。
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2015.3
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韓國宣布加入亞投行。
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2015.9
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朴槿惠總統赴北京出席中國抗戰勝利70週年閱兵儀式。
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文在寅政府時期
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2017.6
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據《東亞日報》報導,基於地緣戰略考量,韓國外交部計畫將東北亞局細分為中國局與日本局,中國局負責中國中央政府、地方政府、人文交流與合作、香港及台灣事務。
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2018.12
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據《中央日報》報導,考量2016年部署薩德對韓中關係的衝擊,以及國內呼籲強化對中外交聲浪升高,韓國外交部擬於2019年2月完成組織調整,將現行東北亞局轄下負責中國、香港、澳門與台灣事務的第二與第三課,升級為「局」。
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資料來源:作者彙整相關資料製表。
[1]尹雪瑩,〈韓國外交部擬明年新設對華外交機構〉,《韓國中央日報》,2018年12月11日,https://chinese.joins.com/big5/article.aspx?art_id=185845; “Will South Korea's new 'China Bureau' enhance diplomacy toward Beijing?,” The Korea Times, December 11, 2018, https://www.koreatimes.co.kr/www/nation/2018/12/120_260172.html
[2]2010年底,在韓國外交部所屬的外交安保研究院設立一個中國研究中心,由前韓國駐中國大使擔任中心主任,成為該院首個以單一國家為名的研究機關。2011年1月,韓國外交部組建中國局勢分析小組與監測小組。分析小組由研究中國國內政治、對外關係及經濟等的5名專家學者組成,並發佈各種研析報告;監測小組則由7名專家組成,負責蒐集中國的歷史、文化和輿情相關資訊,集中應對中國的對韓情緒。援引自〈外交部組建中國局勢分析小組與監測小組〉,《韓聯社》,2011年1月10日,https://cn.yna.co.kr/view/ACK20110110002200881。
[3]據《2018年外交白皮書》,文在寅5月10日上任隔天便透過熱線與習近平溝通,並以G20會議為契機, 7月6日於柏林召開任內首度韓中領袖峰會,並於10月31日發表「改善韓中關係協商結果」。援引自〈2018외교백서〉,외교부,페이지48,http://www.mofa.go.kr/ www/brd/m_4105/down.do?brd_id=N8701&seq= 269&data_tp=A&file_seq=1
[4]신나리,〈외교부에 중국局 만든다〉,《동아일보》,2017년6월26일,http://news.donga.com/rss/feed/3/a ll/20170627/85071734/1?gid=85071583&srev =1®date=20170626&