印尼在納土納群島增設軍事基地之意涵
2018.12.28
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壹、新聞重點
2018年12月18日印尼在南海地區鄰近中共「九段線」的納土納群島（the Natuna Islands），設立一個編制千餘名士兵的軍事基地。印尼國民軍總司令哈迪上將（Marshal Hadi Tjahjanto）在主持成軍儀式中，表示其主要任務是驅逐非法捕魚和跨國犯罪等威脅，達到抵禦潛在安全威脅的「威懾作用」，尤其是在邊界地區，並且聲明該基地將部署陸軍營級單位及工兵、砲兵連與海軍陸戰隊連級單位，另配備乙座無人機機堡，也會在其他具有戰略地位的島嶼上設立類似的基地。 [1]
貳、安全意涵
一、展現海洋強國決心維護海洋權益
2014年11月13日印尼總統佐科威（Joko Widodo, 暱稱Jokowi）在東亞高峰會提出海洋國家規劃，宣示打造印尼成為印度洋與太平洋間的「全球海洋軸心」。為了避免爭奪自然資源與領土衝突，印尼必須加強海上防禦力量，確保海洋資源及主權，維護航行安全與海洋和平。[2] 2016年5月31日，印尼政府公布《2015年防衛白皮書》（Defence White Paper 2015），明確指出已知的威脅包括恐怖主義和極端主義、分離主義、武裝動亂、天然災害、邊境入侵、海盜與自然資源盜竊、流行病、網路攻擊、間諜、走私和毒品等，未來危及國防安全的主要威脅則來自海上，呼籲相關國家以和平方式解決南海問題，並優先發展納土納群島的基地，提高海洋防衛力量。[3] 《2015年防衛白皮書》是印尼實現「全球海洋軸心」願景的行動指針，而2016年起，印尼加速強化軍事力量及此次軍事基地成軍，則展現其成為海洋強國的企圖心。
二、駐軍強化海上力量防止非法漁船入侵
印尼與中共並不存在領土糾紛，[4] 但雙方在南海海域存在海洋權益重疊的爭議，且近年有升高的趨勢。2016年，印尼與中共就發生三次射擊鳴槍示警的小規模海上衝突。3月的衝突中，印尼的公務船已扣押一艘中共漁船及其船員，但在稍後中方海警船趕到並採取強勢作為下，只得釋放中方漁船。其後5月和6月兩次事件中，可看出印尼執法轉趨強硬，與中方的緊張情勢升高（詳見附表1）。2017年7月14日，印尼公布自2005年以來首幅國家領土地圖，並重新命名納土納群島以北專屬經濟海域（Exclusive Economic Zone, EEZ）與中共九段線重疊的部分南海海域為北納土納海（North Natuna Sea）。印尼此次在納土納群島增派兵力駐軍即在強化海上軍事力量，以維護其海洋權益。
參、趨勢研判
一、《南海行為準則》恐難有助解決南沙島礁爭端與納土納爭議
2018年8月2日，中共與東協國家完成《南海行為準則》（Code of Conduct in the South China Sea, COC）單一磋商文本草案， 11月14日，中共-東協高峰會議中，各方同意在2019年完成草案一讀程序及未來3年內完成磋商。但據公開報導，《南海行為準則》自始即未討論領土主權及填海造陸的議題，有關爭端解決機制和海域資源探勘等問題，各國也意見分歧，加上《南海行為準則》可能不具備法律拘束力，若此趨勢不變，《南海行為準則》恐難解決納土納在內的爭議。
二、印尼將強化國際合作因應海上威脅
近年來，南海區域形勢日趨複雜，各聲索國紛紛強化軍備，尤其是中共在南海的軍事化作為，更令區域國家憂心。加上《南海行為準則》並不具備法律約束力，未來南海情勢發展不容樂觀。2018年12月17日，美國智庫外交關係委員會（Council on Foreign Relations, CFR）發布《2019年預防性優先事項調查報告》（Preventive Priorities Survey: 2019），即將南海的武裝衝突列為最優先事項之一。[5] 面對中共及區域的海上安全威脅，例如非法捕魚、走私、販毒及人口販運等，除強化自身軍力外，研判印尼將以捍衛漁權之名，透過雙邊（佐科威曾邀菲律賓、越南共同打擊非法捕魚）或多邊方式（印尼曾揚言向國際刑警組織提告、倡議簽署打擊有關漁業犯罪活動區域合作協定、參與因應毒品走私及其他海上威脅的多國海上演習），與區域國家強化合作，以遏制非法漁船（特別是中共漁船）入侵，保護印尼漁業利益。
附表1、近年印尼與中共在納土納島群島周邊爭端事件表
資料來源：作者彙整自公開報導。
附表2、近年印尼於納土納群島的作為
資料來源：作者彙整自公開報導。
[1]“Indonesia opens military base on edge of South China Sea to ‘deter security threats,” South China Morning Post, December 19, 2018, https://www.scmp.com/news/asia/southeast-asia/article/ 2178741/indonesia-opens-military-base-edge-south-china-sea-deter;〈印尼在南中國海南端納土納群島建軍事基地〉，《美國之音》，2018年12月19日，https://www.voacantonese.com/a/ Indonesia-Opens-Military-Base-In-South-China-Sea-20181219/4707112.html。
[2]〈佐科威：打造印尼成海洋軸心〉，《中央通訊社》，2014年11月14日，https://www.cna.com.tw/news/aopl/201411140158.aspx。
[3]“Indonesian Defence White Paper 2015,” Defence Ministry of The Republic Of Indonesia, November 20, 2015, p.42, https://www.kemhan.go.id/wp-content/uploads/2016/05/2015-INDONESIA-DEFENCE-WHITE-PAPER-ENGLISH-VERSION.pdf
[4]2015年11月12日中共外交部發言人洪磊在例行記者會上表示：「納土納群島主權屬於印尼」…中共和印尼之間「不存在領土主權爭議，但在南海部分海域存在海洋權益主張重疊」，請見〈2015年11月12日外交部發言人洪磊主持例行記者會〉，中華人民共和國外交部，2015年11月12日，https://www.fmprc.gov.cn/web/fyrbt_673021/t1314278.shtml。