亞太地區推動減災合作之趨勢
2018.12.28
瀏覽數
162
壹、新聞重點
聯合國國際減災策略組織(United Nations Office for Disaster Risk Reduction, UNISDR)於2018年12月11至12與13至14日在泰國曼谷分別舉辦「2018年國際減災策略亞洲夥伴論壇」(ISDR Asia Partnership Forum 2018)以及「減少災害風險策略區域諮商工作坊」(Regional Consultative Workshop on Disaster Risk Reduction Strategies)。[1] 這兩場活動的主軸在於加速實現〈2015-2030仙台減災綱領〉(Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015-2030)的目標E,亦即「至2020年前,大幅增加具有國家和地方減災策略的國家數目」,並特別關注相關策略在落實與金融上的問題。[2] 無獨有偶,美軍印太司令部成立之「亞太安全研究中心」(The Daniel K. Inouye Asia-Pacific Center for Security Studies, DKI APCSS)亦與國家災害防救科技中心合作,以「整合私部門、市民社會與公部門之災防回應」(Integrating Private, Civil, and Public Sector Disaster Response)為題,於12月7日與11至14日在台北舉辦兩場工作坊,探討以民間企業與非政府組織投入亞太區域救災的可行性,其中12月14日的參訪,更是台美「全球合作暨訓練架構」(Global Cooperation and Training Framework, GCTF)下的活動。這些活動凸顯亞太地區的減災已不只是國家之間的合作,亦呈現跨層級政府與跨部門整合的趨勢。
2018年12月22日晚間,位於巽他海峽的「喀拉喀托之子」(Anak Krakatoa)火山爆發,因海底山體滑坡導致海嘯,而造成印尼周邊省份的嚴重傷亡。[3] 此次海嘯在沒有地震的情況下發生,使印尼氣象單位未及發出預警。這不僅凸顯災害的形式難以預測,也顯示動員與組織各部門快速投入救災的重要性。
貳、安全意涵
一、國際減災著重執行層面
當前國際對於災害治理的框架已相當完備。1994年第一屆世界減災會議提出〈建立更安全的世界:橫濱戰略與行動計畫〉(Yokohama Strategy and Plan of Action for a Safer World),主張各國應致力於降低災害脆弱度、建立災害評估,並建立由國家到社區的減災計畫。2005年第二屆世界減災會議則提出〈兵庫宣言〉(Hyogo Declaration)與〈2005-2015 年兵庫行動綱領〉(Words into Action: A Guide for Implementing the Hyogo Framework),在延續並檢討〈橫濱戰略與行動計畫〉的基礎上,強調面對災害的韌性或回復力(resilience)。2015年3月之第三屆世界減災會議則通過〈2015-2030仙台減災綱領〉,確立「降低災害風險」(disaster risk reduction, DRR)—系統性的分析與降低災害的成因—之重要性,將焦點由災害管理轉為更全面之災害風險管理。
爰此,前揭各項論壇與工作坊的目的不在開創新的理念,而是關注各國的實踐。UNISDR亞太辦公室主任吉拉德(Loretta Hieber Girardet)即表示,「我們已經知道需要做的事。此次聚會的目的是決定我們如何協作以實現之」。[4] APCSS的工作坊亦旨在提出整合台灣救災能量以快速回應區域災害的解決方案,而非對既有機制的檢討。
二、整合市民社會與私部門考驗國家能力
當前的災害治理強調納入不同部門及利害關係者。惟許多亞太地區國家的治理能力仍有不足,難以落實「全社會」的災害防救理想。例如就民眾災防意識的提升來說,UNISDR的工作坊指出以簡潔易懂的語言傳遞相關知識的必要,顯見國家在基本的教育與溝通上面臨限制;促進公、私部門的對話,以使在地的知識能被納入政府決策的主張,也顯得陳義過高。就發展區域性的災防策略而言,相關文獻指出東協的都市發展常是未規劃的,而地方與國家政府領導人往往欠缺韌性城市的願景,讓都市的發展更容易在災後復原。以動員民間與企業的能量投入救災來說,則APCSS工作坊的一項發現,是即使台灣民間能在東南亞鄰國發生災害時,迅速將人員、設備、與物資等送至該國,這些人員與物品如何由機場運輸至偏遠的災害發生地,又如何和當地政府與各國救災團隊銜接,並不無問題。一國的組織管理與維護基礎建設之能力,是其實踐相關減災綱領或計畫之關鍵。
參、趨勢研判
一、災害風險金融將成新的國際實踐
如同個人面對疾病、失業與意外等風險時,可能尋求保險以提供基本或必要的保障;國家在面臨災害的不確定性時,亦可透過保險提供災害發生之前的規劃與之後的救濟與重建基金。在這方面,2018年12月14日,柬埔寨、印尼、日本、寮國、緬甸與新加坡簽訂「東南亞災害風險保險設施」(Southeast Asia Disaster Risk Insurance Facility, SEADRIF)備忘錄,目的是增進東協面臨氣候與災害的經濟韌性。該設施初期將於新加坡設立一個信託基金與保險公司,在世界銀行(World Bank)的夥伴關係與支持下,提供東協成員面臨氣候變遷與災害風險時的金融方案與技術建議。[5] 對日本與新加坡來說,此舉不僅有助於風險暴露程度高的國家之經濟發展與減貧,亦能藉資金、技術、專業知識與人才的提供,進一步深化其於這些國家的影響力。
二、國際組織與先進國家持續引導國際災防之發展
有鑒於多數東南亞國家的治理能力猶待發展,國際減災的推動仍須以國際合作為之。例如UNISDR透過論壇與工作坊的舉辦,將〈2015-2030仙台減災綱領〉在地化,藉由「最佳典範」(best practice)的揀選,形成同儕壓力而鼓勵與會成員相互學習。東協於2009年12月24日通過《東協災害管理與急救協議》(The ASEAN Agreement on Disaster Management and Emergency Response, AADMER),其第二階段的工作計畫(Work Programme Phase 2, 2013-2015)臚列21個旗艦計畫與概念文件。日本透過其「政府開發援助」(Official Development Assistance, ODA)及日本國際協力機構(Japan International Cooperation Agency, JICA),以資金及政策指引深化與東協的關係。如在「建構東協災害與氣候韌性城市」(Building Disaster and Climate Resilient Cities in ASEAN)的項目中,提出〈城市韌性指南〉(Guidebook for Urban Resilience)與〈東協城市韌性清單〉(ASEAN Urban Resilience Checklist),透過具體的步驟,引領東協國家將DRR的精神融入其都市計畫與管理。這些做法短期內難有顯著成效,卻可將國際組織與先進國家之政策價值逐步鑲嵌於亞太地區國家,長期建立後者對前者的友好態度乃至依賴。
[1] Omar Amach, “Bringing DRR to the local-level in Asia and the Pacific,” UNISDR, December 13, 2018, https://www.unisdr.org/archive/62615; Omar Amach, “Planning for a Resilient Future in Asia and the Pacific,” UNISDR, December 18, 2018, https://www.unisdr.org/archive/62695 聯合國大會於1989年提出「減少自然災害國際十年1990-1999」(International Decade for Natural Disaster Reduction, 1990-1999),而於1999年決議以「國際減災策略」(International Strategy for Disaster Reduction, ISDR)延續之,並成立UNISDR為其秘書處,其後則擴展成聯合國體系在減災方面的主要平台。
[2]中文版可參國家災害防救科技中心編譯,〈2015-2030仙台減災綱領〉,2015年10月8日,https://www.ncdr.nat.gov.tw/Files/News/20151008150054.pdf。
[3]“Indonesia tsunami: Death toll from Anak Krakatau volcano rises,” BBC, December 24, 2018, https://www.bbc.com/news/world-asia-46674490
[4] Omar Amach, “Bringing DRR to the local-level in Asia and the Pacific.”
[5]“ASEAN Asia First Regional Climate Disaster Risk Financing Facility,” The World Bank, December 18, 2018, http://www.worldbank.org/en/news/feature/2018/12/18/asean3-countries-establish-asias-first-regional-climate-and-disaster-risk-financing-facility