中俄北極合作展望
2019.02.22
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壹、新聞重點
2019年2月10日，俄羅斯《獨立報》（Независимая газета）社論以〈中國龍為何潛入北極：北京展開北極絲綢之路〉（“Зачем китайские драконы пробираются в Арктику. Пекин замахнулся на полярный шелковый путь”）為題，披露中國對北極的覬覦。其引述中國學界說法，認為「一帶一路」不僅是「一帶」與「一路」，而應易名為「一帶一路一道」。「一道」即為「北極航道」（Arctic shipping routes），此亦中國最感興趣者。《獨立報》更直言俄羅斯因西方制裁，而被迫在北極對中國投資敞開大門，但北京應瞭解北極對俄羅斯的戰略意義，故應在此避免任何挑戰俄國利益的動作。[1]
貳、安全意涵
一、中俄北極合作暗潮洶湧
中俄雖已矢言共建「冰上絲綢之路」，卻不代表就此合作無間，蓋因雙方對北極資源歸屬的認知仍有歧異。2010年前，中國持北極是世界人類共同財產的觀點，此顯然與俄羅斯欲擴大其北極主權的立場扞格。前俄國海軍司令維索茨基（Vladimir Vysotsky）即於2010年10月，點名中國正覬覦北極利益，而俄羅斯不會放棄北極寸土。[2]俄羅斯更數度從中作梗，阻撓中國申請成為北極理事會（Arctic Council）觀察員，中國為此低調以對。復以2011年北極理事會規定申請觀察員的前提，為承認北極國家的主權、主權權利和管轄權，俄羅斯方於2013年轉變態度，中國才如願以償。然中國此後卻故態復萌，又於2014年重申北極公海區域為人類共同繼承財產，仍與俄羅斯擴大主權聲索立場相左。
以莫斯科目前對媒體的掌控，加上《獨立報》擁有者暨總編輯列姆楚科夫（Konstantin Remchukov）與官方關係的密切，《獨立報》此舉實予人無窮的想像空間。無論此係克里姆林宮的授意，抑或列姆楚科夫體察上意所為，皆已反映俄羅斯在北極對中國的防備依舊。中俄於北極的合作貌似和諧，實則暗潮洶湧。
二、「北方航線」尚難化解中國「麻六甲困境」
《獨立報》以為「北方航線」（Northern Sea Route, NSR）係中國涉足北極的地緣政治目的所在。中國欲藉此迴避傳統印度洋─麻六甲海峽航線可能遭封鎖的「麻六甲困境」，並化解以美國為首的軍事聯盟於中國沿海的包圍，但此說實為俄人本位思考之見。俄人向來視「北方航線」為其獨占的國內航線，更單方面擴大管轄權，對任何航行其間的外國船隻收取高昂的破冰及領航費用。為提升「北方航線」的競爭力，俄羅斯方於2012年修訂規則，不再強制破冰領航。[3]「北方航線」理論上雖可縮減亞歐航運時程（參見附圖），惟其仍受限於氣候變遷此等不確定變數，其沿線基礎設施亦待建設，故短期內尚難取代傳統航線。
故中國欲藉「北方航線」迴避「麻六甲困境」之說目前仍是空言，至多是稍降對傳統航線的依賴。何況當前「一帶一路」的中巴、中國－中南半島與孟中印緬等經濟走廊，皆有助於中國化解該困境。
三、北極能源與戰略地位實為中國首要考量
與其說中國欲藉「冰上絲綢之路」覬覦俄國的「北方航線」，乃至於藉「北方航線」迴避「麻六甲困境」，毋寧說是中國藉機化解其以非北極國家身分涉足北極的尷尬，並伺機為未來鋪路。
據中國石油經濟技術研究院《2018年國內外油氣行業發展報告》，中國天然氣對外依存度已大幅攀升至45.3%，石油對外依存度亦升至69.8%，[4]預估日後還將繼續攀升，故保障能源安全已是中國的當務之急。據估計，北極大陸礁層極可能是目前油氣未開發的最大區域。在亞馬爾液化天然氣計畫（Yamal LNG Project）已正式投產，且向東運送天然氣的情況下，中國更有必要確保己於北極的一席之地。
北極的戰略地位則為另一考量。鑒於北極為至北半球各大國距離最短之點，復以北極冰層提供的隱蔽性，故從冷戰時期即為美蘇競奪的戰略制高點。中國目前僅於北極進行科學考察，然外界咸信此乃為其日後於北極的戰略嚇阻部署準備，而中國正建造的096型潛艦據稱即具備從極地冰層下發射導彈的能力。
參、趨勢研判
一、中國將極力避免捲入北極主權糾紛
北極國家並不認同俄羅斯視「北方航線」為內水的主張，惟中俄已開始共建「冰上絲綢之路」，日後中國不無可能被迫為俄羅斯背書，而此又有悖中國的南海問題立場。中國向來堅持由域內國家協商南海問題，但中國既為北極域外國家，若捲入北極主權糾紛，無異將自毀立場。何況為了申請北極理事會觀察員，中國此前已承認北極國家的主權、主權權利與管轄權。故中國必然將極力避免捲入北極主權糾紛，除確保自身在北極的參與開發外，亦有利於南海主權的聲索。
二、中國將多管齊下避免過度依賴俄羅斯
中國自稱「近北極國家」與陸上最接近北極圈的國家之一，且為北極事務重要利益攸關方，[5]目的即在於為己涉足北極合理化，然而北極國家對中國的參與卻莫衷一是。為此，中國除參與多邊的北極理事會，亦尋求強化與環北極國家的雙邊關係，如與冰島簽署自由貿易協定與合作開發油氣，以及同環北極國家之北極研究機構成立「中國－北歐北極研究中心」皆屬之。2017-19年擔任北極理事會輪值主席國的芬蘭，更是中國近年的攏絡重點。2018年，中芬協議成立研究中心，以發展北極水域導航，即堪稱中國2016年於瑞典建立遙感衛星地面接收站後的新突破。中國預定於2019年交付使用的新極地破冰船「雪龍2號」，亦由芬蘭阿克北極技術公司（Aker Arctic Technology）設計。位居大西洋與北冰洋要衝，聯結北極東北與西北航道的格陵蘭，亦為中國努力經營的另一戰略支點。2015年，中國俊安集團即接手倫敦礦業的格陵蘭鐵礦開採權，成為首個中國全資擁有的北極資源項目。
俄羅斯雖是中國參與北極開發的重要夥伴，中國卻也可能過度依賴俄羅斯。中國為此強化與環北極國家的雙邊關係，目的即在於分散風險，並增加與俄羅斯合作的議價籌碼。
附圖、北方航線與蘇伊士運河航線之比較
資料來源：劉蕭翔擷取自Клуб «Валдай»網站。
[1] “Зачем китайские драконы пробираются в Арктику. Пекин замахнулся на полярный шелковый путь,” Независимая газета, 10 февраля, 2019, http://www.ng.ru/editorial/2019-02-10/2_7503_red.html; 〈俄媒警告中國別在北極挑戰莫斯科利益 但歡迎撒錢〉，《美國之音》，2019年2月11日，https://www.voachinese.com/a/Russia-Warns-China-Not-To-Challenge-In-Arctic-20190211/4781624.html。「一帶一路一道」構想為中國清華大學國情研究院院長胡鞍鋼與張新、張巍等人提出。「北極航道」係指經由北冰洋連接太平洋與大西洋的海運航線，包括連接東北亞與西歐的「東北航道」（Northeast Passage），以及連接東北亞與北美的「西北航道」（Northwest Passage）。俄人則稱「東北航道」為「北方航線」，亦即中俄目前共建的「冰上絲綢之路」。
[2] Guy Faulconbridge, “Russian navy boss warns of China’s race for Arctic,” Reuters, October 4, 2010, https://www.reuters.com/article/russia-arctic-idAFLDE6931GL20101004
[3] “The Federal Law of July 28, 2012, N 132-FZ ‘On Amendments to Certain Legislative Acts of the Russian Federation Concerning State Regulation of Merchant Shipping on the Water Area of the Northern Sea Route’,” The Northern Sea Route Administration, July 28, 2012, http://www.nsra.ru/en/ofitsialnaya_informatsiya/zakon_o_smp.html
[4] 〈《2018年國內外油氣行業發展報告》發布 我國油氣對外依存度攀升至69.8%和45.3%〉，《中國石油新聞中心》，2019年1月8日，http://news.cnpc.com.cn/system/2019/01/18/001717430.shtml。
[5] 〈《中國的北極政策》白皮書〉，《中華人民共和國國務院新聞辦公室》，2018年1月26日，http://www.scio.gov.cn/zfbps/32832/document/1618203/1618203.htm。