美菲檢討《共同防禦條約》之展望
2019.02.22
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壹、新聞重點
2019年2月4日，菲律賓國防部長羅倫沙納（Delfin Lorenzana）首度對外發布，美國國安高層小組即將赴菲檢討《共同防禦條約》（Mutual Defense Treaty between the Republic of the Philippines and the United States of America，以下簡稱MDT）。2月7日，美駐菲大使金成（Sung Kim）表示，「我們歡迎仔細研究條約，看看我們是否可以做出任何調整，使其比現在更好」。2月12日，美國印太司令部司令戴維森上將（Admiral Philip Davidson）在參院聽證會中表示，「南海環境變化如此劇烈，在許多情況下需要新思路。[美國]需重新評估在該地區的存在。這將要求我們重新考慮運作和輪調部隊的某些地點–即使不是基地–我們正與友邦盟國洽談可能的機會」；戴維森上將並回應參議員們對美菲關係的擔憂，除淡化菲向中靠攏的重要性外，還強調美菲雙邊軍事連結正「朝建設性方向發展」。2月19日，菲駐美大使羅慕德斯（Jose Romualdez）證實，美國國防部助理部長費爾特（Joseph Felter）3月底前將赴菲就更新（update）MDT的要點進行雙邊非正式討論。[1]
貳、安全意涵
一、MDT涉及美軍協防義務
美菲於1951年簽署MDT，其第四條條文為「任一方皆承認：對任一方太平洋區域之武裝攻擊，將危及另一方自身和平與安全；任一方並聲明將基於各自憲法之程序應付此共同危險」；第五條條文規定「為第四條之目的，對任一方之武裝攻擊視為包括對於任一方國內領土，或對於其管轄下之太平洋島嶼領土之武裝攻擊，以及對於在太平洋之武裝軍隊、公用船舶與飛行器之武裝攻擊」。惟當時菲尚未取得南海島礁。
近年來因中國崛起，南海局勢升溫，菲國海上安全備感威脅。MDT對「國內領土」及「太平洋島嶼領土」定義模糊不清，羅倫沙納多次表示，希與美方重新檢視MDT，釐清MDT範圍是否包括菲律賓在南海聲索的區域。[2]
美方之前就MDT範圍是否及於南海，一直刻意保持模糊，甚至於2012年黃岩島事件坐視中方控制黃岩島。2014年4月，歐巴馬（Barack Obama）總統與日本安倍首相共同宣示《美日安保條約》（Treaty of Mutual Cooperation and Security between the United States and Japan）第五條及於日本所轄東海釣魚島；但在後續訪菲行程中，歐巴馬面對菲國不斷追問MDT是否及於菲所屬南海島礁，僅回答美國保衛菲律賓是「鐵打的承諾」（ironclad）。[3]自此後，美國官方凡應對菲方相關提問，均沿用歐巴馬說詞，刻意保持模糊。如2018年9月19日，美國務卿蓬佩奧（Michael Pompeo）與羅倫沙納會面時，重申美國對1951年MDT的承諾；12月20日在國務院會見菲外交部長陸辛（Teodoro Locsin）時，仍僅重申長遠的美菲同盟，包括依1951年MDT所作承諾。
二、MDT攸關區域安全情勢
自2018年7月菲整修中業島（Thitu Island）工事以來，中國即開始以船艦包圍該島。8月16日，美國國防部亞太助理部長薛瑞福（Randall Schriver）於訪菲時表示，若中國武力奪取中業島，美軍作為盟友將協助菲作出「相應的應對」。然而，中方仍試圖阻撓菲修建行動，最高紀錄是於2018年12月20日派出多達95艘之船艦（含漁船、海警船和軍艦等）。
羅倫沙納於12月20日記者會中，先提出菲貫徹修繕中業島設施及機場跑道之堅強意志後，首度向美呼籲雙方應檢討MDT。12月28日，羅倫沙納表示已下令對有67年歷史的MDT進行審查，目的是維持、加強或廢除之。此舉研判係為施壓美國表態。據美智庫報告表示，若審查結果導致廢除MDT，對隨後的美菲雙邊安全安排將產生深遠影響，這包括《部隊到訪協議》（The Philippines – United States Visiting Forces Agreement, VFA），以及《強化防務合作協議》（Agreement Between the Republic of the Philippines and The Government of the United States on Enhanced Defense Cooperation, EDCA）。VFA提供美菲年度聯合軍事演習的基礎，EDCA則允許美國軍隊輪流駐調並使用菲律賓的基地。[4]
2018年12月12日，金成代表美方，把3座從巴朗吉佳（Balangiga）教堂奪走的大鐘移交羅倫沙納，同意泯除歷時117年的殖民戰爭時期血仇，攜手共創光明前景。美太平洋海軍陸戰隊司令克拉帕雷塔（Lewis Craparotta）中將並於2月16-18日訪問菲律賓，強調美菲同盟對印太地區的重要性。
參、趨勢研判
一、美國可能透過修約強化在南海軍事存在
在南海，美國無所屬島礁，亦非區域內國家，其對南海主權爭端保持中立，惟堅持執行「航行自由任務」（Freedom of Navigation Operations, FONOPs），強調公海航行自由，並維護基於國際法、國際規則之秩序，且支持中國與東南亞國協（Association of Southeast Asian Nations, ASEAN）早日制訂《南海行為準則》（Code of Conduct in the South China Sea, COC）。然而，中國持續強化在南海的作為，使美智庫「戰略與國際研究中心」（Center for Strategic and International Studies, CSIS）資深研究員古柏（Zack Cooper）與該中心「亞洲海事透明倡議」（Asia Maritime Transparency Initiative, AMTI）主任波林（Gregory Poling）憂心美國於南海執行FONOPs的政策已不足以應對中國威脅。
中國與ASEAN可能於2019年內完成COC一讀程序，進一步排除與域外國家演習與合作探勘資源，更持續於南海展開新建設，增加對區域陸、海、空及水下控制能力。若美菲針對MDT進行檢討，2014年簽署的EDCA可望落實。美菲於2016年共同選定五個地點，包蒂斯塔（Antonio Bautista）空軍基地、巴薩（Basa）空軍基地、麥格塞塞堡（Fort Magsaysay）、倫比亞（Lumbia）空軍基地和艾布恩（Mactan-Benito Ebuen）空軍基地，主要分佈在面對南海一側，計劃修建和營運新的美國設施。惟到2018年為止，美僅在巴薩空軍基地建造了機庫、指揮和控制中心，並在麥格塞塞堡設有陸軍訓練基地；距南海最近的包蒂斯塔空軍基地則仍無法建設。2019年2月12日戴維森上將表態重新考慮於南海地區「存在」與輪調部隊的需求，意味美方可能藉此次檢討MDT範圍，要求菲方落實EDCA，即可進一步掌控南海區域，同時增加區域內友盟邦對美國安全承諾之信心。
二、菲與中國維持經貿關係下將增強與美國軍事交流合作
杜特蒂（Rodrigo Duterte）甫上臺時採親中疏美政策。2016年10月19日，杜特蒂首訪中國，確保菲漁民黃岩島捕魚權，並獲習近平承諾240億美元投資援助，惟至今僅兌現7‚300萬美元灌溉工程及7‚500萬美元資助兩座橋樑工程，其餘項目幾無兌現。至2018年間，菲漁民於黃岩島捕魚又數度遭中方驅趕。雖習近平於2018年11月20日APEC高峰會後赴菲，與杜特蒂簽署了29項合作協議與備忘錄，惟當時中方已持續派船艦包圍中業島數月之久。2019年1月29日中國於永暑礁掛牌成立南沙救援中心，菲國戰略圈認為此為中國劃設南海防空識別區之前奏，對菲安全威脅不斷升高。
另一方面，2019年1月菲國內民調報告顯示，[5]菲民眾最信任的國家為美國，最不信任的為中國。2018年，美菲不但恢復軍演，且擴大軍演規模，9月，時任菲律賓參謀總長加維斯（Carlito Galvez Jr.）和戴維森上將簽署了2019年安全合作活動協議，增加兩國共同安全活動，2019年共計281項，較2018年多出20項。這顯示出菲國雖然在經貿上歡迎深化與中國的關係，但仍有意強化與美國的安全與軍事交流。2019年5月菲將舉行期中選舉，面對國內民意及國防安全考量，亦為美菲關係回溫增加利基。
[1] “United States open to Lorenzana’s proposal to review 68-year-old MDT,” Manila Bulletin, February 7, 2019, https://news.mb.com.ph/2019/02/07/united-states-open-to-lorenzanas-proposal-to-review-68-year-old-mdt/; “US eyes new bases to counter China in Pacific,” Asia Times, February 12, 2019, https://www.asiatimes.com/2019/02/article/us-eyes-new-bases-to-counter-china-in-pacific/; “EXCLUSIVE: U.S. Defense official to head to PH for possible Mutual Defense Treaty ‘update’,” CNN Philippines, February 19, 2019, cnnphilippines.com/news/2019/02/19/EXCLUSIVE-Defense-Assistant-Secretary-Joseph-Felter-Delfin-Lorenzana.html
[2] 2016年2月，中國外交部長王毅表示，1898年《美西巴黎條約》、1900年《美西華盛頓條約》和1930年《英美條約》確定了菲律賓在南海地區的領土範圍。其中，北緯10度以北的領圖，其向西不超過東經118度；而目前菲主張的南沙島礁與黃岩島都在東經118度以西。
[3] “Obama says U.S. commitment to defend Philippines ‘ironclad’,” Reuters, April 29, 2014, https://www.reuters.com/article/us-philippines-usa-obama-idUSBREA3S02T20140429
[4] Lucio Blanco Pitlo III, “Ambiguity and Changing Times Compel Review of the Philippine-U.S. Mutual Defense Treaty,” AMTI, February 8, 2019, https://amti.csis.org/ambiguity-changing-times-compel-review-mutual-defense-treaty/.《美菲增強防務合作協議》於2014年4月28日簽署，建立在《共同防禦條約》與《訪問部隊協議》的基礎上，是《訪問部隊協議》的補充協議。《訪問部隊協議》於1998年由菲律賓和美國政府簽署，並於1999年生效。這是自1992年美國基地關閉以來的第一份軍事協議。為美國部隊訪問菲律賓時的行為和保護的準則，也是美菲軍隊互訪對方國家時之指導方針，旨在加強美菲同盟，允許美國將部隊輪調到菲律賓並長期停留、在菲律賓基地為雙方部隊建造和運營設施，使菲律賓能夠使用美國船隻和飛機，但不允許美國建立任何永久軍事基地及在菲領土上存放或定位任何核武器，且於協議終止後須將使用地點的所有設施移交菲政府。2016年3月19日，雙方就5個地點達成一致。
[5] “US still most trusted country among Filipinos – Pulse Asia,” Manila Bulletin, January 14, 2019, https://news.mb.com.ph/2019/01/14/us-still-most-trusted-country-among-filipinos-pulse-asia/