習近平主政之下的中國海上民兵
2019.06.11
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壹、新聞重點
2019年5月6日,美國海岸防衛隊太平洋區域司令官菲根(Linda L. Fagan, Commander of Coast Guard Pacific Area)在海空天年度會議(the Sea-Air-Space conference)上表示,美國海岸防衛隊已於亞太地區展開部署,藉以協助美國海軍對抗來自於中國的海上武裝隊伍。
菲根指出,美國海岸防衛隊部署於亞太地區的需求是空前的,海軍軍令部長李察遜(John Richardson)猶主動向菲根傳達美國海軍對於海岸防衛隊的高度需求。鑒於2018年底美國國防部亞太事務助理部長薛瑞福(Randall Schriver)所謂中國民兵漁船與海軍並無區別之表示、[1]2019年初有關華府將視中國海上民兵為海軍之說法,乃至於美國強化其亞太海岸防衛力量之宣示,可知在習近平主政之下,中國民兵之威脅大有加速攀升之勢。
貳、安全意涵
一、習近平之南海政策牽動中國海上民兵發展
中國發展海上民兵之歷史固然可溯自其建政初期,[2]但海上民兵被賦予重要角色,則是從2012年習近平主政之後開始。更進一步來說,中國海上民兵之拓展與習的南海擴張政策可謂息息相關。2012年7月《環球時報》刊載了一篇名為〈專家:10萬漁民民兵化 南海諸國都不是對手〉的新聞,文中指控越南漁船過度武裝並據以侵逼中國漁民,故有「專家」(如海南寶沙漁業董事長賀建斌)提出在南方培訓10萬海上民兵,以協助解決南海問題的建議。
2016年菲中南海仲裁《判斷》(Award)公布前後,北京乃加速推動海上民兵之建設。按廣西北海市資料所示,該市之海上民兵在2015年之後,在原有的7個分隊之外,又增加了偵查、偽裝佯攻等分隊(請見圖)。2016年8月,中共中央軍委兼國防部長常萬全前往浙江訪視民兵、查看海上民兵裝備之際,更藉機提出了「做好海上方向動員準備」、「創新發展海上人民戰爭戰略戰術」等主張。該等主張具體落實在強化海上民兵各項職能之上,如2018年福建霞浦縣人民武裝部在三沙鎮辦理了第一期海上民兵信息員(船長)集訓,授課內容包含了《常用海空目標識別》、《北斗系統的操作使用》、《民兵情報資訊偵搜與報知》等,並赴海軍基地及福建省北斗公司進行現地教學。
二、習近平之應急救援布局亦驅動海上民兵需求
2015年軍改將民兵統管機關由中國人民解放軍總參謀部動員部升格為中央軍委國防動員部,說明習近平持續推動中國民兵之轉型,責成民兵肩負更多支援保障任務。[3]
中國民兵大抵分作陸上及海上兩類,僅黑龍江省於2018年設置農墾總局民兵航空應急大隊,可謂空中民兵。為因應多功能之訴求,中國海上民兵在質量上自是有所調整。約從2013年起,中國沿海諸省陸續建置以運輸、救護、維修於一體的海上民兵應急支援保障大隊。此外,在專業救急、「陸向海轉」等政策指導之下,一方面可以看到海上民兵占全體民兵之比重確有相應提升。如2013年廣西北海市海上基幹民兵僅占該市基幹民兵之2%(約200人),[4]至2015年時已占比20%(請見圖)。另方面可以看到海上應急內容之擴充。觀2018年相關海上民兵之培訓及演練,概已觸及了個人水上安全救生及大型海上綜合救援等項目。

圖、中國廣西北海市民兵建設示意
資料來源:〈聯合作戰不缺席:北海海上民兵已占民兵總數1/5〉,《中國軍網》,2016年1月25日,https://tinyurl.com/yyo3gxuv。
參、趨勢研判
一、中國海上民兵之威脅勢不斷提升
就運用海上民兵之作業辦法而言,概與一般民兵相同。軍改後,由於民兵受中共中央軍委國防動員部下轄之省軍區、軍分區及人民武裝部所節制,民兵之運用,無論是救災、應急,乃至於執行準軍事任務,都要經由同級國防動員機構授權,方能啟動相應之動員預案。可以想見,當前涉及海上民兵武裝活動的各種預案,應也建置完成。
就相關建制與配套而言,也在在反映海上民兵對周邊國家之威脅。其一是對海上民兵開發「軍兵種分隊」訓練、海上黨建及海上黨課等工作。其二,在共軍追求民兵編隊「專業對口率」與「轉業退伍兵比率」等指標之情況下,當前海上民兵至少存在3成之海軍退役人員。其三,就協作機制及勤務裝備來說,如北京在南海三沙警備區內設立4個人武部,主要負責民兵工作,並建構軍警民聯防協調與海上綜合執法機制。而海上民兵哨所內大抵配備指揮、雷達、光電監視及船舶自動辨識等系統,能夠對島礁和海面目標實施全天候監控。
再就實際危害而言,早在2016年,美國太平洋艦隊司令斯威夫特(Adm. Scott Swift)即表示,不能將中國民兵看作普通漁民。翌年,五角大廈在《中國軍力報告》(2017 China Military Power Report)中首度強調中國海上民兵之威脅。自此,美國開始密切關注「小藍人」(the blue men)在中國周邊海域的活動。這些活動包括了攔截或騷擾外籍船隻、破壞外艦的拖曳式聲納系統、以雷射光妨礙飛行,乃至於動用大批漁船進行包圍等等。
綜合前述面向,以及當前中國「構建新型海上民兵體系」之目標,[5]可知中國海上民兵之威脅勢將升級。
二、中國海上民兵活動將使南海衝突風險上升
2019年初以來,即不時傳出中國海上民兵於菲國佔領之南沙島礁周邊集結之情事。鑒於邇來美國宣示菲國公務機船如在南海遭遇攻擊,符合《美菲共同防禦條約》所謂共同威脅標準、菲國最高法院及環團強力要求該國海巡軍警保護專屬經濟區之海洋資源,乃至於時序進入中國之海洋伏季休漁期,海上民兵恐將全力投入「海洋維權」之情況下,南海衝突之風險指數正持續上升。
[1] 〈シュライバー国防次官補、民兵漁船「中国海軍と区別しない」〉,《產經新聞》,2018年11月22日,https://www.sankei.com/world/news/181122/wor1811220026-n1.html;〈美國海警隊將向亞太地區部署更多資源〉,《美國之音》,2019年5月15日,https://www.voacantonese.com/a/us-coast-guard-asia-pacific-20190515/4918123.html;Kyle Rempfer, “Is DoD running up a tab? Coast Guard told to counter China, but cash flow checks ambition,” Defense News, May 7, 2019, https://tinyurl.com/yysuwycy
[2] 中國海上民兵隊伍之中,概以浙江海上民兵較具代表性。1955年一江山戰役中,曾有大量之浙江台州海上民兵,透過漁民支前隊、運輸隊、救護隊等形式發船助戰。
[3] 1994年中國國家國防動員委員會成立後,中共中央軍委人民武裝委員會隨之撤銷,顯示中國民兵開始轉型,亦即自冷戰時期的野戰民防路線,走入多功能的支援保障格局。最具體之標誌,乃1984年版《中華人民共和國兵役法》第36條之民兵任務僅有3款:(一)積極參加社會主義現代化建設,帶頭完成生產和各項任務;(二)擔負戰備勤務,保衛邊疆,維護社會治安;(三)隨時準備參軍參戰,抵抗侵略,保衛祖國。至於2011年版第38條所示之民兵任務為:(一)參加社會主義現代化建設;(二)執行戰備勤務,參加防衛作戰,抵抗侵略,保衛祖國;(三)爲現役部隊補充兵員;(四)協助維護社會秩序,參加搶險救災。2011年版《中華人民共和國兵役法》在民兵任務部分增加了「搶險救災」一款。
[4] 關於中國諸省海上民兵應急支援保障大隊之成立時間,如廣東係於2013年7月設置,浙江於2014年9月設置。福建則是在2015年底設置了中國首個海上動員辦公室。按2011年版《中華人民共和國兵役法》第40條所示,基幹民兵組織是民兵組織的骨幹力量,主要由退出現役的士兵以及經過軍事訓練和選定參加軍事訓練或者具有專業技術特長的未服過現役的人員組成。
[5] 煩見《2018年海南政府工作報告》(七)「著力建設海洋強省,扛起守好祖國南大門的國家擔當」一節。〈2018年海南政府工作報告〉,《人民網》,2018年2月5日,http://hi.people.com.cn/n2/2018/0205/c231190-31218573.html。