第48期
壹、新聞重點
美國聯邦眾議院於2019年5月7日，無異議通過眾議員麥考爾（Michael McCaul）領銜所提《台灣保證法》草案（以下簡稱《台灣保證法》）（H.R.2002 - Taiwan Assurance Act of 2019），同時以414票贊成、0票反對、17票棄權的壓倒性優勢通過《重新確認美國對台灣及對執行台灣關係法之承諾》決議案（H.Res.273 - Reaffirming the United States commitment to Taiwan and to the implementation of the Taiwan Relations Act）。聯邦參議員柯頓（Tom Cotton）於3月26日領銜提案之參議院版《台灣保證法》（S.878 - Taiwan Assurance Act of 2019），目前則於委員會審查階段（兩院版本主要內容對照，如附表）。[1]在《台灣關係法》（Taiwan Relations Act, TRA）通過40週年，美國參眾兩院主動制定《台灣保證法》，再次「法律化」美國對無邦交台灣的安全承諾，此對強化美台關係，深具宣示與實質意義。[2]對此，中國表示強烈反對，聲稱《台灣保證法》「嚴重違反一中原則、中美三公報以及大肆干預中國內政」，並已對美國提出嚴正交涉。[3]
貳、安全意涵
一、美國國會再次扮演美台關係正常化的先行者
在美國與台灣欠缺正式外交關係下，相較於行政機構所受的限制，美國國會已成為引領美台關係發展的風向機構與關鍵平台。美國行政、立法、司法三權分立監督制衡的憲政設計，讓國會在美國外交政策上得以扮演重要角色，1979年由國會主導制定的《台灣關係法》，主動透過國內法來規範維持斷交後的美台關係，就是個著名的案例。此次《台灣保證法》的制定，其立法主旨即在於「促進台灣安全」（To foster security in Taiwan）之法律化。眾議院共同提案人的外交委員會主席民主黨恩格爾（Eliot Engel）表示，在《台灣關係法》40周年提出此跨黨派法案，就是要清楚表明：「美國在《台灣關係法》及《六項保證》下對台灣的承諾，今天依然與40年前一樣的堅固」。參議院提案人柯頓則指出，「《台灣關係法》簽署已超過40年，美台雙邊關係應該與時俱進地反映新的現實。《台灣保證法》將加強美台雙邊安全、經濟、及文化關係，同時也傳遞一個訊息：中國在海峽兩岸一些激進性行為將不被容忍」。[4]針對中國指控《台灣保證法》違反「ㄧ個中國原則」問題，美國眾議院外交委員會於5月13日推文（Twitter）表示，美國「一中政策」不等同於中國「一中原則 」。[5]而眾議院外交委員會的回應，也將美中雙方對海峽兩岸「一個中國」問題的歧見，坦率而不隱諱地公開攤在檯面之上。
二、《台灣保證法》法律化台灣與美國「印太戰略」關係
參眾兩院的《台灣保證法》強調，台灣在美國「自由開放印太戰略」（the Free and Open Indo-Pacific Strategy）中的重要角色。《台灣保證法》第二條指出，美台間的密切關係有利於雙邊與印太區域，而台灣的安全與民主，更是維持印太區域和平與穩定的關鍵因素。對此，眾院版認為這攸關美國「政治、安全、與經濟的利益」；參院版則直指「台灣的安全與民主」涉及美國的「重要國家安全利益」（a vital national security interest）。參眾兩院版本對台灣安全之於美國國家利益的描述或有不同，但在隨後第三條則一致認為，台灣是美國「自由開放印太戰略」的重要部分，此也充分顯示台灣對美國的戰略價值。川普政府的「印太戰略」是美國因應中國威脅之關鍵所在，白宮雖已將台灣視為其「印太戰略」的「夥伴」（partner），但雙邊由於缺乏正式外交關係，使得台美在共同推動「印太戰略」上，難免受到諸多限制。此次《台灣保證法》透過法律方式，律定台灣與美國「印太戰略」的法律關係，這也賦予美國行政機關在與無邦交的台灣進行安全與戰略合作交流時，具有一定的合法性與正當性。
參、趨勢研判
ㄧ、台灣安全法律化將強化美國對台灣安全承諾
近兩年來，美國國會已多次透過立法權，主動督促行政機構加強美台關係，以法律化美國對台灣承諾。例如2018年3月18日的《台灣旅行法》（Taiwan Travel Act, TTA）開放美台政府所有層級的交流互訪並反對非和平方式決定台灣前途，2018年8月13日的《2019年度國防授權法》（John S. McCain National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2019, NDAA 2019）協助台灣軍事準備與加強美台軍事交流，以及2018年12月31日的《亞洲再保證倡議法》（Asia Reassurance Initiative Act, ARIA）重申依《台灣關係法》及《六項保證》下美國對台灣的承諾、反對改變台海現況、推動定期對台軍售、與確認美台的夥伴關係（U.S. partnership with Taiwan）。自1979年美台斷交以來，美國在處理兩岸關係主要依據的是「一法三公報」：《台灣關係法》、《上海公報》、《建交公報》、與《八一七公報》。若《台灣保證法》完成立法程序，屆時以「台灣」為名的美國國內法將有「台灣三法」：《台灣關係法》、《台灣旅行法》、與《台灣保證法》。美國國會台灣安全法律化的作為，勢將逐漸實質化美國對台灣的安全承諾。雖然川普上任後美中全球競爭激化的態勢，對台灣安全法律化扮演著關鍵角色，但台北能審時度勢，積極掌握時機，促使美國國會能在兩年內，陸續通過《台灣旅行法》與《台灣保證法》兩項關鍵性法案，這也將為歷史所註記。
二、白宮仍將是《台灣保證法》落實與否之關鍵所在
隨著美國與中國在各領域競爭的白熱化，美國「聯台制中」態勢日趨明顯，台美關係將因此受益而持續升溫。依當前美國政界跨黨派「反中傾台」的氛圍 ，《台灣保證法》應可順利獲得參議院審議通過，並送交川普總統簽署生效。但《台灣保證法》的落實與否 ，最後仍取決於行政機關的態度。這主要是因為《台灣保證法》條文諸如：「台灣是美國印太戰略的重要角色」、「支持台灣參與國際組織」、與「強化美台軍事關係」等，多是以「調查發現」（FINDINGS）或「國會意見」（SENSE OF CONGRESS） 方式呈現，其實這只是透過法律表達國會意見，並不代表具體待執行的政策，其約束力端視立法權與行政權的互動結果。因此《台灣保證法》最後能否落實成為美國國家政策，則屬於行政機構的裁量權，而這又相當程度取決於總統對國家利益、美中戰略、與國際情勢的認知 。此種立法設計，可視為在美台關係正常化前，國會仍將法律執行的裁量權，保留給行政單位的一種特殊安排。但值得注意的是，《台灣保證法》相當程度地具體化《台灣關係法》對台灣安全的模糊承諾，而台灣安全法律化也將進一步拉高美國對台灣的承諾與雙邊的交流層次。
附表、《台灣保證法》草案美國聯邦參議院與眾議院版本主要內容對照表
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主要內容
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眾議院版
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參議院版
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備註：
條文呈現方式
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台灣安全定位
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第二條第三項。是維持印太區域和平與穩定的關鍵因素，攸關美國「政治、安全、與經濟的利益」。
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第二條第三項。是維持印太區域和平與穩定的關鍵因素，也是美國的「重要國家安全利益」。
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「調查發現」（FINDINGS）
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台灣安全承諾
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第二條第六項。依《台灣關係法》及《六項保證》，並配合美國的「一個中國」政策。
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第二條第六項。依《台灣關係法》及《六項保證》，並配合美國的「一個中國」政策。
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「調查發現」（FINDINGS）
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台灣與美國「印太戰略」
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第三條第一項。台灣是美國「自由開放印太戰略」的重要部分。
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第三條第一項。台灣是美國「自由開放印太戰略」的重要部分。
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「國會意見」（SENSE OF CONGRESS）
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對台軍售常態化
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第三條第三項。為加強台灣自我防禦能力，協助台灣發展與整合不對稱戰力，包括水下作戰與防空戰力。
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第三條第三項。為加強台灣自我防禦能力，協助台灣發展與整合不對稱戰力，包括水下作戰與防空戰力。
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「國會意見」（SENSE OF CONGRESS）
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重啟美台貿易投資框架協定（TIFA）
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無。
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第三條第四項。
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「國會意見」（SENSE OF CONGRESS）
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台灣納入國際組織
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第四條第a項。認為中國限縮台灣國際參與空間，會對「全球公民安全」與「台灣安全與民主」有負面影響。
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第四條第a項。認為中國限縮台灣國際參與空間，是「美國國家安全關切議題」。
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「國會意見」（SENSE OF CONGRESS）
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第四條第b項。支持台灣有意義地參與聯合國、WHA、國際民航組織、與國際刑警組織。支持台灣成為會員於聯合國糧農組織與教科文組織。
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第四條第b項。支持台灣有意義地參與聯合國、WHA、國際民航組織、與國際刑警組織。
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「政策聲明」（STATEMENT OF POLICY）
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國務院對台工作檢討
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第五條。本法通過180日內，國務院應檢討現行美台外交工作綱領與相關法令，並提出新的工作綱領。
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第五條。本法通過180日內，國務院應檢討現行美台外交工作綱領與相關法令，並提出新的工作綱領。
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「綜合〔要求〕」（IN GENERAL）
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強化美台防禦關係
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無。但在第三條第三項「國會意見」中有提，支持對台軍售常態化及強化台灣非對稱作戰能力。
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第六條。邀請台灣參與雙邊或多邊軍事演習。派遣現役將級高階軍官駐台。
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「要求國防部執行」
（REQUIRED DEPARTMENT OF DEFENSE ACTIONS）
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資料來源：鍾志東自行整理製表。
[1] H.R.2002 - Taiwan Assurance Act of 2019, Congress.gov, https://tinyurl.com/y3qtddf6; H.Res.273 - Reaffirming the United States commitment to Taiwan and to the implementation of the Taiwan Relations Act, Congress.gov, https://tinyurl.com/y4sajbt4; S.878 - Taiwan Assurance Act of 2019, Congress.gov, https://tinyurl.com/y3p6n6y9
[2] 不同於ㄧ般的國會決議文（resolution），法律（law）須總統簽署才能生效。因此法律化（legalisation），可視為一種立法權與行政權的合意（consent）過程。
[3] 〈2019年5月8日外交部發言人耿爽主持例行記者會〉，中華人民共和國外交部，2019年5月8日，https://www.fmprc.gov.cn/web/wjdt_674879/fyrbt_674889/t1661695.shtml。
[4] “Engel & McCaul Introduce Legislation to Reaffirm American Commitment to Taiwan,” U.S. House of Representatives, Committee on Foreign Affairs, April 2, 2019, https://tinyurl.com/yyt5c42k; “Menendez, Cotton, and Colleagues Introduce Taiwan Assurance Act,” U.S. Senate, Committee on Foreign Relations, March 27, 2019, https://tinyurl.com/y2n2xrvs
[5] 美國聯邦眾議院外交委員會，5月13日推文，詳見https://tinyurl.com/y6ny4pex。
