中國與東協召開特別外長會議因應武漢肺炎
2020.02.27
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壹、新聞重點
2020年2月20日，中國與東協各成員國外交部長在寮國永珍召開「中國－東協關於新冠肺炎問題特別外長會議」（Special ASEAN-China Foreign Ministers’ Meeting on the Coronavirus Disease）。會議由中國外長王毅與菲律賓外長陸辛（Teodoro Locsin Jr.）共同主持，旨在提升中國與東南亞國家間之防疫合作。
會議結束後發表聯合聲明，強調武漢肺炎是跨境挑戰，中國與東協國家應分享流行病學資訊並採果斷措施，共同開發疫苗與藥物，並透過衛生部長等高級官員會議加強雙邊對話，以及持續區域內貿易與投資活動，以減輕疫情對於經濟和社會的影響。[1]
貳、安全意涵
一、中國東協合作防疫並減緩經濟衝擊
中國和東南亞國家地緣接近，每年人員往來逾6,500萬人次，互動頻密導致疫情極易相互波及，故確有雙邊合作防疫之必要。目前東南亞僅剩下寮國、緬甸和汶萊，尚未出現武漢肺炎病例。寮國與緬甸是中國的陸上鄰國，緬甸日前即有武漢人士為避肺炎疫情偷渡至緬甸之案例；汶萊雖未與中國接壤，但其鄰國之馬來西亞已經傳出疫情，故最終東南亞恐無一國家得以倖免。此前傳出印尼因財政原因遲未進行檢疫，而外界亦質疑緬甸顧慮與中國關係而未公布實情，此類情事可能亦是其零確診之原因。
此外，東南亞國家彼此公衛與醫學水準不一，而且現階段不同國家針對中國疫情傳播之因應，存在嚴格與寬鬆之差異。例如，越南禁止向中國公民核發簽證；新加坡禁止持中國護照旅客入境、拒絕14天內到過中國的外國旅客入境或轉機；菲律賓也禁止來自中國的外國旅客入境；印尼則禁止過去14天內曾赴中國的旅客入境、同時減少兩地飛航班機。相對之下，柬埔寨卻對中國採取門戶開放政策。在此情況下，前述會議有助各國協調防疫措施。
北京當局應是期待東協各國放寬針對中國之入境限制，而這也與「一帶一路」倡議受到疫情衝擊有關。東南亞原本即是中國推動「一帶一路」的重點地區，大多數國家有「一帶一路」工程。然疫情發展至今，「一帶一路」相關的中國人員無法回到工程現場，機材物資亦無法運送。「一帶一路」是中國在21世紀的重要戰略布局，對中國而言不容許失敗。前述聯合聲明強調「減輕疫情對各國經濟社會發展之影響，共同維護本地區人員往來及貿易投資活動」、以及「恢復並加強交往與合作」，顯然中國希望透過此會議，推動疫情期間雙邊互動正常化，避免衝擊「一帶一路」計畫的進度。
在東協國家方面，其在經濟上依賴觀光業甚多，且已受到中國遊客減少之衝擊。例如印尼觀光部長維斯努塔瑪（Wishnutama Kusubandio）估計，肺炎恐減少2020年全年觀光經濟收益達40億美元；泰國則估計2020年經濟損失達96億美元。柬埔寨總理洪森（Hun Sen）甚至言明，若為疫情而取消中國航班，等於是扼殺自家經濟。[2] 因此，對東協國家而言，肺炎肆虐之下其實有與中國共商對策之需求。
二、中國藉防疫外交緩解國際仇中情緒
包含日本、義大利等先進國家在內，不少國家疫情正逐漸失控。由於中國此前隱匿國內疫情，且干涉世界衛生組織之運作，故國際社會咸認為，全球疫情之擴散中國難辭其咎。國際社會除予以批判之外，也陸續出現「排華」現象。在此情況下，中國試圖透過此等國際防疫外交活動，試圖營造「中國戮力維護區域健康安全」的正面形象，緩解國際上「黃禍論」之壓力。
此外，北京當局近年常宣傳中國是「負責任大國」，例如2020年1月27日王毅與法國外長勒德里安（Jean-Yves Le Drian）電話會談、以及2月13日會見德國總理梅克爾（Angela Merkel）時，宣揚中國防疫成果且均使用「負責任的大國」一詞；中國駐日大使孔鉉佑在2月22日接受媒體採訪時，同樣使用此詞。
事實上，中國疫情失控已讓外界視此為虛言。例如，美國佛羅里達州參議員盧比歐（Marco Rubio；共和黨）即投書媒體，批判中國封鎖疫情訊息，指中國「沒興趣成為負責任的全球大國」。由此看來，此次中國與東協外長特別會議上，王毅重申中國「展現了負責任大國的擔當」，顯係回應外界指責，而非無的放矢。[3]
參、趨勢研判
一、中國持續展開防疫外交同時尋求恢復「一帶一路」的動能
事實上，儘管疫情仍然猖獗，為挽救經濟，中國或可能選擇性或重點式復工， 而「一帶一路」將會是此政策方向的重點之一，而目前中國國內已開始有復工的趨勢。惟必須注意的是，中國在疫情猖獗的情況下鼓勵、甚至是命令民間企業復工，[4] 此時若缺乏強化之防疫配套措施，最終恐怕只是在「病死或餓死」之間選擇了前者。
在此情況下，倘若中國採取「議題連結」（issue linkage）手法，以振興東南亞觀光作為施力點與東協國家協調，並成功促使其放寬入境限制，則東南亞地區的「一帶一路」工程，在疫情結束之前有可能重新啟動，而這恐將撐開防疫缺口，對於國際防疫並非好消息。
二、防疫外交將是中國近期外交重點
如前述，中國政府肺炎疫情因應失當，導致周邊國家陸續淪為疫區，且部分國家之疫情快速惡化。此外，國際社會質疑中國干擾世界衛生組織的運作，尤其是影響世界衛生組織秘書長之立場，目前已有數十萬人在網路連署要求其下台。
在此情況下，中國的確需要進行防疫外交，為其失敗的防疫作為擦脂抹粉。倘若中國命令企業復工，或是成功促使他國重啟「一帶一路」，而導致其後疫情持續蔓延甚至惡化，屆時中國政府便需要更多外交動作，為其錯誤的政策辯護甚至扭曲事實，誆稱其是「負責任的大國」。
此外，從中國透過影響國際組織運作、舉辦國際性防疫會議，或是與外國討論中國防疫成果等作為看來，中國防疫外交之目的可能外交重於防疫，而其手段有多樣化的趨勢。中國可能將這次特別外長會議作為起點，未來可能也與歐盟、中亞或非洲等地區之間，尤其以世界各地的「一帶一路」工程做為槓桿，進行此種「一對多」形式的多邊防疫外交。中國以防疫為名之對外作為，應持續觀察。
三、東南亞地區疫情可能影響我國「新南向政策」
台灣與東南亞的交流互動也相當密切，東南亞也是我國「新南向政策」的對象區域。即使台灣政府為防疫之需，已對中國實施入境限制，但目前除對泰國祭出旅遊疫情建議第一級「注意」（Watch）、對新加坡採第二級建議「警示」（Alert）之外，大致上對其他東南亞國家尚未積極管制。若東南亞國家對中國放寬公民來往或物流入境限制，甚至特別允許「一帶一路」相關工程復工，此恐不僅升高東南亞國家疫情惡化之風險，亦增添我國國內防疫之複雜度。
目前「新南向政策」下的「一國一中心」計畫業已受到肺炎疫情的影響。「一國一中心」計畫係透過台大醫院對印尼、榮陽團隊（榮總與陽明大學）對越南、彰化基督教醫院對泰國、花蓮慈濟醫院對菲律賓、長庚醫療對馬來西亞、新光醫院對緬甸等雙邊合作機制，為「新南向國家」提供義診等醫療服務。[5] 然而，在衛福部禁止醫護人員出國之後，新光和長庚等醫院遂調整計畫，暫將非緊急性的海外醫療計畫延期。[6] 另外，國防部亦已下令，官兵若無特殊原因勿赴或延赴32個疫情高風險國家，其中亦包含東南亞地區的星、泰、馬、越、柬、菲等六國。
附表、東南亞國家武漢肺炎疫情一覽
|
國家 |
確診人數 |
死亡人數 |
|
新加坡 |
93 |
0 |
|
泰國 |
40 |
0 |
|
馬來西亞 |
22 |
0 |
|
越南 |
16 |
0 |
|
印尼 |
9 |
0 |
|
菲律賓 |
3 |
1 |
|
柬埔寨 |
1 |
0 |
資料來源：王尊彥整理自〈武漢肺炎確診病例趨勢〉，《中央社》，2019年2月26日，https://www.cna.com.tw/news/firstnews/202002140304.aspx；〈武漢肺炎》新加坡新增2例確診 累計93例〉，《自由時報》，2019年2月26日，https://news.ltn.com.tw/news/world/breakingnews/3081398; “Number of Indonesians with coronavirus on Diamond Princess rises to nine,” Jakarta Post, February 24, 2020, https://www.thejakartapost.com/news/2020/02/24/number-of-indonesians-with-coronavirus-on-diamond-princess-rises-to-nine.html.
[1]〈中國－東盟關於新冠肺炎問題特別外長會在萬象舉行〉，中華人民共和國外交部，2020年2月20日，https://www.fmprc.gov.cn/web/wjbzhd/t1747428.shtml；〈中國—東盟關於新冠肺炎問題特別外長會聯合聲明〉，中華人民共和國外交部，2020年2月21日，https://www.fmprc.gov.cn/web/wjbzhd/t1748133.shtml。
[2]〈肺炎疫情：泰國選擇向中國遊客開放的理由〉，《BBC中文網》，2020年2月20日，https://www.bbc.com/zhongwen/trad/world-51560540。〈肺炎疫情：東南亞國家面對中國旅客的不同選擇〉，《BBC中文網》，2020年2月18日，https://www.bbc.com/zhongwen/trad/world-51541832。
[3]Lijia Chang, “Coronavirus triggers an ugly rash of racism as the old ideas of ‘Yellow Peril’ and ‘sick man of Asia’ return,” South China Morning Post, February 16, 2020, https://www.scmp.com/comment/opinion/article/3050542/coronavirus-triggers-ugly-rash-racism-old-ideas-yellow-peril-and; Marco Rubio, “Coronavirus: More Proof China Is Unfit for Global Role,” RealClear Politics, February 19, 2020, https://www.realclearpolitics.com/articles/2020/02/19/coronavirus_more_proof_china_is_unfit_for_global_role.html.
[5]除上述東南亞六國之外，成大醫院則規劃對口已有確診病例的南亞國家印度。
[6]〈武漢肺炎亞洲發燒 新南向醫療受波及〉，《中央廣播電台》，2020年2月24日，https://www.rti.org.tw/news/view/id/2052811。