中國能否端緊「飯碗」？
2020.09.11
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壹、新聞重點
今（2020）年7月下旬，習近平赴吉林考察，提及糧食生產的重要性，表示「要爭取秋糧要有好收成」；中共政治局委員、中央農村工作領導小組組長兼國務院副總理胡春華（分管三農與扶貧工作）出席「中國糧食安全省長責任制考核工作動員部署視頻會議」則強調，須藉由考核檢視各地方須承擔的糧食產量、播種面積、糧食儲備與流通等責任。中共中央除了強調糧食生產面積外，另一方面也從糧食消費面著手，8月11日習近平指示要立法監管遏止餐飲浪費行為。[1]中國是否能端緊「飯碗」，順利越過脫貧攻堅的最後半里路，再次引發外界關注。[2]
貳、安全意涵
一、中央欲「壓實」地方承擔糧食安全的責任
雖1985年後中國糧食生產、價格已逐步遵循市場機制，但國家仍為土地實質所有人，中國政府得以在市場經濟運行下，保留調控農業生產的政策工具，以此作為介入糧食生產的行政手段。[3]在糧價暴漲的背景下，為調控糧食供應與糧價，中央推出「糧食省長負責制」。1994年5月上路的「糧食省長負責制」再結合播種面積的指標，便成為中央影響糧食生產的機制之一。雖然「糧食省長負責制」為下級完成上級指標的行政責任制，但「糧食省長負責制」實施數十年來，因制度本身執行面的問題，如無硬性指標、無考核機制、無落實責任，造成各省相互推卸糧食生產責任，引發糧食生產大省與糧食消費大省之間的齟齬。[4]
2014年年末，國務院推出「糧食安全省長責任制」，接連下發《國務院關於建立健全糧食安全省長責任制的若干意見》（2014年12月）、《國務院辦公廳關於印發糧食安全省長責任制考核辦法的通知》（2015年1月）等兩份文件。此乃中國政府首次藉正式制度，規範糧食生產區、產銷平衡區、主銷區在糧食安全上各別須承擔的責任，[5]也建立考核機制，試圖解決「糧食省長負責制」無強制力的問題，強化中央下達各項糧食生產指標時的影響力。
二、中國糧食產量連年增長下的糧食風險
糧食一直是發展中國家最重要的民生問題，為了確保糧食安全，中國大部分的可耕地都用來種植糧食作物。隨著科技發展，中國農作物、糧食作物的產量每年均有增長（如下圖1），人均糧食也高於國際標準值，達470公斤。[6]但中共高層為何選在此時強化落實各地所需承擔的糧食責任，甚至不惜說出欲立法監管人民過度浪費的飲食習慣等甘冒外界質疑的舉措？本文認為，中國政府重提糧食安全，是為提早因應以下三項可能危及中國糧食獲得與糧食消費兩者間原本已呈「緊平衡」的情勢。[7]
圖1、中國糧食產量（1999-2019）
說明：根據中國國家統計局的定義，糧食作物為穀物（稻米、小麥、玉米）、豆類與薯類（地瓜、馬鈴薯，不含芋頭、木薯）。
資料來源：梁書瑗整理繪製自國家統計局編，《中國統計年鑑》(1999年-2019年)，北京：中國統計出版社；〈國家統計局關於2019年糧食產量資料的公告〉，國家統計局，2019年12月6日，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201912/t20191206_1715827.html。
第一，疫情衝擊下的缺糧危機。2019年末突如其來的疫情爆發，農業生產國釋出管制糧食出口的消息，恐導致缺糧的預期心理，提供農民囤放收成待價而沽、糧食炒作、各國擴大糧食儲備的誘因，恐在短期內帶來糧食價格上漲、糧食短缺，以及隨之而來糧食分配不均等糧食供應量與糧價波動的問題。
第二，長江水患衝擊今年秋糧收成。今年中國梅雨鋒面盤據長江流域，中國國家衛星氣象中心7月發布，進入長江下游的最後一處蓄洪池—鄱陽湖其主體與周邊水域面積達4,403平方公里，為10年最大面積。[8]各地水位屢創新高，長江中下游省份不得不宣布防洪的最後一道措施：啟動蓄滯洪區分洪，如安徽「炸堤」、江西省「單退圩堤」（農民遷出但仍可耕種的圩田）開水閘等措施。此舉有助於削弱長江各支流、鄱陽湖等處的洪水壓力，也保障下游沿海城市，但如此一來，受洪災影響的農田面積擴大，下半年的糧食生產也將遭遇重挫。
第三，「持久戰」下的糧食進口。當美國逐步質疑、挑戰中共所代表的意識形態時，在可預見的未來，中美關係將進入一段不穩定期。7月30中共中央政治局召開會議，指出「當前經濟形勢仍然複雜嚴峻，不穩定性不確定性較大，我們（中共）遇到的很多問題是中長期的，必須從持久戰的角度加以認識，加快形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局」。從中或可推論，中共正在預做最壞的打算—中國如何因應若美中經濟部分脫鉤所帶來的衝擊。從下圖2可知，相較於稻米、小麥、玉米，中國大豆高度依賴進口，為中國糧食安全的不穩定因素。
圖2、中國主要糧食作物進出口狀況與產量（2014-2019）
資料來源：梁書瑗整理繪製自〈統計月報〉（2014-2019），中華人民共和國海關總署，http://www.customs.gov.cn/customs/302249/302274/302277/index.html；國家統計局編，《中國統計年鑑》(2014年-2019年)，北京：中國統計出版社；〈國家統計局關於2019年糧食產量資料的公告〉，國家統計局，2019年12月6日，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201912/t20191206_1715827.html。
參、趨勢研判
一、落實考核機制以強化中央對糧食產量調控之掌握
改革開放後，中國的糧食生產與價格也逐步邁向遵循市場機制的道路。首先，在糧食生產面上，自1985年後，國務院不再下達糧食產量的指令性計畫，僅在市場機制的前提下，保留播種面積的指導性計畫並於1994年後輔以「糧食省長負責制」，作為國家調控糧食生產備而不用的工具。[9]其次，2004年5月國務院公布《糧食流通管理條例》，標誌中國糧食流通體制市場化改革終於完成。中國政府不僅承諾全面開放糧食收購市場，同時在糧價上，國家也從原本的直接影響改為依循市場機制的間接干預，透過收購、拋售政策性糧食的方式調控糧價，[10]糧食的商品性質大增。[11]據前述說明，即使有「糧食省長負責制」、「糧食安全省長責任制」以及播種面積的指導性計畫（播種面積是計算政府發放種糧直補的補貼金額基礎），可知自2004年後中央的糧食指標對地方的約束力已逐漸弱化。
自7月下旬習近平與胡春華一前一後考察、講話及指示，顯示2020年的糧食安全成為中南海眼下的要務之一。由分管農業問題的胡春華首次召開考核工作動員部署會議，對各地方產生以下兩點影響，恐將強化自2004年後中央對糧食產量調控不斷弱化的影響力。第一，中央可能不會止步於考核，將持續究責、整改各地方在提高糧食產量上執行不力之處，如播種面積下降。第二，由於2004年後全面放開糧食收購市場，。繼2001年、2009年後，2019年3月國務院啟動第三次全國糧食清倉查庫，「全國政策性糧食庫存數量和品質大清查」，未來可能藉糧食安全省長制的考核機制每年盤點各地方糧食儲備，強化地方督導糧食儲備的責任。[12]如糧食儲備企業逐利動機過強，以舊（糧）當新（糧）；「空進空出」導致糧倉虧空；虛報糧食倉儲損耗；蓄意壓低收購價等影響執行糧食儲備的政策任務。[13]
二、藉四大方向確保「有糧在手」
中國政府為解決糧食生產的風險，確保「有糧在手」，達成「穀物基本自給、口糧絕對安全」的糧食戰略，預計未來將從以下四個方面著手。
第一，中國近年雖單位產量攀升，但連年下降的糧食播種面積則為一隱憂（如圖3），故將從要求地方完成糧食播種面積的標準下手，推升糧食產量。一國的可耕地是總量固定的資源，播種面積下降除地力休養、農業人口下降、政策引導（如1999年糧價下跌，中央推動的糧食減產政策）等因素之外，地方政府為促進經濟發展，將可耕地挪作他用也是另一主因。胡春華7月27日要求「切實遏止耕地『非農化』的亂象」後，8月2日自然資源部與農業農村部聯合發布《關於農村亂佔耕地建房「八不准」的通知》，顯示北京為營造提高播種面積的政策環境，欲防止可耕地不斷流失的問題。
第二，藉疫情後，因復工復產受阻，為提振就業率，先動員農民工留鄉務農，進而再順勢以保障糧食收購價格、媒合糧食生產與銷售兩端著手，強化農民「種糧」的動機。第三，則推動「中央儲備糧管理和中央事權糧食政策執行情況」考核，防堵糧食儲備企業的逐利動機過大而偏廢執行政策任務的現象。最後，從2018年開始，中國開始從關稅稅率、農業合作等方面著手調整大豆進口來源，防止在國際環境緊縮的情勢下，過於單一依賴少數糧食進口國所導致的風險。
圖3、中國糧食播種面積（1999-2019）
說明：2003年糧食播種面積降至低點，其肇因於1999年中國政府的農業政策轉向推動糧食減產。除了減少保護價格收購的糧食品種外，也提出「沿海經濟發達地區和大城市郊區要適當減少糧食種植面積」的要求，並在生態脆弱地區推動「退耕還林」，導致2003年創下播種面積最低點的紀錄。黃騏弘，〈農業、農民與國家：中國經濟發展中的糧食價格〉，《台灣政治學刊》，第20卷第1期（2016年6月），頁141。
資料來源：梁書瑗整理繪製自國家統計局編，《中國統計年鑑》(1999年-2019年)，北京：中國統計出版社；〈國家統計局關於2019年糧食產量資料的公告〉，國家統計局，2019年12月6日，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201912/t20191206_1715827.html。
[1] 〈習近平做出重要指示強調 堅決制止餐飲浪費行為切實培養節約習慣 在全社會營造浪費可恥節約為榮的氛圍〉，《新華網》，2020年8月11日，http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/2020-08/11/c_1126353394.htm。
[2] 〈【糧食危機？】胡春華：確保糧食產量只增不減 保障國家糧食安全〉，《香港蘋果日報》，2020年7月27日，https://hk.appledaily.com/china/20200727/JQ5L56RPLCA3JWR2ZXKP3ZIX5Q/。〈六分之一國土泡水 陸糧安拉警報〉，《聯合新聞網》，2020年7月28日，https://udn.com/news/story/7331/4738256?from=udn-referralnews_ch2artbottom。〈習命立法遏餐飲浪費專家：疫情洪災影響或現糧食危機〉，《明報》，2020年8月12日，https://reurl.cc/ldk61E。
[3] 黃騏弘，〈農業、農民與國家：中國經濟發展中的糧食價格〉，《台灣政治學刊》，第20卷第1期（2016年6月），頁136-137。
[4] 〈吉林原省長：主銷區拖欠糧食款多年未還〉，《新浪網》，2013年12月16日，https://news.sina.com.tw/article/20131216/11362822.html。
[5] 中國各省、直轄市、自治區根據糧食的調出與調入狀況被分為：糧食主產區、產銷平衡區與主銷區。糧食主產區指，農業生產條件較好、糧食產量較高，在滿足自身消費需求外，還可調出商品糧；糧食主銷區指，糧食消費量大（人口多）、農業生產條件不佳，糧食生產量無法滿足自身消費需求，需從外部（主要是主產區）調入糧食；糧食產銷平衡區則是介於上述二者之間，可自產自銷，自身所生產的糧食可滿足自身所需。李豐，〈基於產銷平衡視角的區域糧食安全保障體系研究〉，《江蘇社會科學》，2015年第6期（2015年12月），頁51。
[6] 〈積極應對疫情影響 扛穩國家糧食安全重任〉，《求是網》，2020年6月16日，http://www.qstheory.cn/dukan/qs/2020-06/16/c_1126112319.htm。
[7] 「緊平衡」意指中國的糧食安全正面臨需求增長、資源約束（如可耕地面積不可能擴大、務農人數減少等）、結構性矛盾與因應風險等壓力。
[8] 〈中國風雲衛星比肩國際衛星 每天6次巡查江河湖泊〉，《中新網》，2020年7月16日，http://www.chinanews.com/gn/2020/07-16/9239449.shtml。
[9] 黃麒弘，《農業、農民與國家：中國經濟發展中的農業政策分析》（台北：政治大學政治系博士論文，2014年），頁45。
[10] 自2004年中國放開糧食收購市場與價格後，國家政策性糧食儲備體系也隨之建構完成。政策性糧食分為戰略儲備與托市收購，前者屬常規儲備，用於應對自然災害、戰爭等突發狀況；後者是為因應短時間內糧食市場的劇烈波動，屬臨時性的緩衝儲備。市場價格低於每年最低收購價格時，政府才會啟動托市收購。托市收購包含：最低收購價糧、臨時儲存糧、一次性儲備糧。中國政府進場干預糧食生產與價格的考量有二：1. 維護農民利益；2. 應對糧食短缺，保障糧食供應，因此中國政策性糧食收購的數量相當有彈性，主要的目的為支撐糧價。雖短期內政策性收購將對糧食的市場機制造成負面效應，但中國政府在執行面上仍企圖緩和市場機制後續的震盪。例如：啟動收購的時機有限制，只在糧食短缺或糧食的市場價格低於中國政府的最低收購價格才會啟動；收購的糧食品種有限，如最低收購價糧的收購品種目前只有稻米與小麥；中央收購政策執行者受限，只有中儲糧公司及具有資格並受中儲糧委託的糧食企業；固定的收購時間與收購量；只在部分產地執行糧食政策性收購。然而近年來中國學者也開始撰文，認為中國政府應重新思考托市收購的執行方式。鄭風田與普蓂喆，〈我國政策性糧食儲備體系的反思〉，《中洲學刊》，2019年11期，頁42-48。黃麒弘，《農業、農民與國家：中國經濟發展中的農業政策分析》（台北：政治大學政治系博士論文，2014年），頁32-33。
[11] 鄧大才，〈中國糧食政治的演變〉，《二十一世紀雙月刊》，總第116期（2009年12月），頁54。
[12] 中國政府的政策性糧食又分為中央事權糧與地方儲備糧，前者指中央儲備糧、最低收購價糧、臨時儲存糧、一次性儲備糧，均委託由直屬國務院的中國儲備糧食管理集團有限公司（中儲糧集團，2000年成立）儲存管理，用以調節全中國的糧食供需量、糧食價格、或因應重大自然災害與突發事件之用；後者則指由省、市、縣政府所儲備的糧食，也均委由各地承儲企業（承擔地方儲備糧儲存任務的企業）儲存管理，主要用以調節自身行政區的糧食價格、產量之用。
[13] 陳健，〈青神糧庫黑糧四術〉，《瞭望》，2020年8月3日，http://paper.news.cn/2020-08/03/c_1210732848.htm。