《中國交通的可持續發展》白皮書之評析
2021.01.15
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壹、新聞重點
2020年12月22日中共國務院新聞辦公室發布《中國交通的可持續發展》白皮書[1] （以下簡稱「白皮書」），說明中國大陸鐵路路網發展情形及未來交通運輸建設推動重點，並指出國家鐵路局刻進行「十四五」鐵路發展規劃研究工作，將以高質量建設與深化供給側結構改革發展，加速建設交通強國。
白皮書內容分為六大部分，強調（一）推動鐵路科技新發展：發展時速400公里級的高速鐵路技術、600公里級的磁浮系統技術研發；（二）推進交通基礎設施一體化融合發展：完善「八縱八橫」高速鐵路路網，發展城市區域路網，實施川藏鐵路、西部陸海新通道等重大工程；（三）提升技術裝備現代化水準：升級客貨運裝備體系、養護救援保障裝備與提升工程建設能量；（四）提升運輸服務品質：構件品質服務體系、發展快捷物流服務體系，並健全安全監管、應急救援體系；（五）持續推動鐵路「走出去」：加強國際交流合作，實施鐵路互聯互通，推進鐵路標準國際化，擴大中歐班列開行；（六）提升鐵路治理效能：加強法治建設、轉變政府職能，推動鐵路企業股份改造，優化營運環境與投融資改革等。[2]
貳、安全意涵
一、展現建設成果，由交通大國邁進交通強國
白皮書強調中國大陸交通網絡規模至2019年底，「鐵路營運里程13.9萬公里，其中高速鐵路超過3.5萬公里；公路里程501.3萬公里，其中高速公路15萬公里，生產性碼頭泊位2.3萬個，其中萬噸級以上2,520個，內河航道通航里程12.7萬公里，民用航空運輸機場238個，油氣長輸管道15.6萬公里，郵務與快遞服務網絡4,085.9萬公里等」。在營運服務距離中，高速鐵路里程、高速公路里程、內河航道通航等距離，均屬世界第一。交通基礎建設中的公路橋梁、隧道總規模亦為世界第一。白皮書內容自信地標示中國大陸「從交通大國向交通強國邁進」。[3]
二、動員在地勞工建設，解決貧困與城鄉差距
中共以交通建設作為「脫貧攻堅」的重要支撐之一，交通路網加速向革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區等延伸，並動員在地勞工參與建設，改善偏鄉貧困與城鄉差距的問題。建設交通基礎工程時，併行發展交通運輸、電力輸送、觀光旅遊、在地產業與扶貧等工作，同步強化大陸內部的政經聯繫，亦提升能源輸送、煤炭與糧食物流的輸運效率，兼顧經濟、社會效益，並確保國家經濟發展和國土與能源的安全。
三、建設結合科技潮流，推動現代化治理
白皮書內容指出，當前的交通建設結合著興起中的互聯網、大數據、人工智慧、新能源等技術，融合至交通運輸營運的售票服務、導航定位、智慧停車、共享交通工具、無人機遞送、ETC等智慧交通服務，藉由網際網路與科技，整合人、車、路之間的互動資訊，期望達到提升運輸系統的便捷性與安全性；相關數位數據的蒐集，亦可作為安全管理監控上的運用。持續進行高速磁浮試驗、研發盾構機、智慧自動駕駛、新能源及大型船舶、客機等裝備與交通工程技術科研，並作為吸引投資與技術輸出的重要發展。對於交通管理機制改革，加快鐵路、公路、水運、民航、郵政等體系法規修訂，健全法人治理和國有企業制度，提升服務效能，以優化營商環境與服務。
四、強調交通綠色發展，對接國際責任
白皮書強調境內交通建設依循聯合國永續發展目標（Sustainable Development Goals, SDGs）[4] ，循已開發國家之標準制定法規，建設低碳節能的運輸環境，加強交通污染防治政策，實踐保護生態行動，擴大參與國際運輸組織及交通災害救助行動及推展國際間交通基礎設施的互聯互通，展現擠身國際公民之姿態。白皮書稱國土空間規劃已落實建設資源的集約利用，並實施能源消費總量和強度的雙控制度，[5] 白皮書並指2019年底全國電動汽車充電基礎設施已達120萬處，為世界最大規模充電網路。未來將加速促進交通領域效能和優化能源消費結構，持續綠色交通城市、綠色公路、綠色港口等示範工程，將綠色低碳交通運輸體系列為能源安全發展戰略中的一環。
參、趨勢研判
中共將交通建設定位為推動經濟社會發展的「先行官」[6] ，期望在2035年時實現「都市區1小時通勤、城市群2小時通達、全國主要城市3小時覆蓋的『全國123出行交通圈』及國內1天送達、周邊國家2天送達、全球主要城市3天送達的『全球123快貨物流圈』」；[7] 在中共公開交通發展的政策內容，仍以鐵路建設與發展占最大篇幅，並聚焦在說明400公里級高速鐵路、600公里級高速磁懸浮系統等技術突破，持續「八縱八橫」高速鐵路路網建設、推動川藏鐵路、西部陸海通道等工程項目，其交通發展趨勢研判如下：
一、塑建大國形象、吸納「一帶一路」投資
白皮書中交通建設強調，依SDGs永續發展目標在推動重大工程時能同時注重生態保護、污染防治、文化保存、公平就業、消除貧窮等，裝備與工程規格均採國際標準規範，明顯強調以大國之姿推展文明建設，尤其是高速鐵路本身即有低碳、節能的明顯效能，更利於對外宣傳。
推動「一帶一路」係致力建造一個構聯歐洲、亞洲、非洲的交通、能源和電信基礎等軟硬體網絡。已經運行的中歐班列，使內陸武漢、成都、重慶等城市成為對外發展的重鎮，突破西部地區發展出口經濟與物資流通的困境，且未來市場潛力龐大，同時是習近平執政外交政策的主軸、對外政治經貿關係的開拓、更是地緣戰略的重要布局。在當前中美貿易戰之際，「一帶一路」是中國大陸在印太地緣戰略包圍環境下的重要突破，必定於白皮書中加強展現交通基礎建設與治理能力，俾有效吸引國外企業持續投資，並帶動內部經濟轉型。
二、擴大地緣布局、隱藏軍力投射能量
中國大陸交通運輸建設除了加快推動立體的交通網絡，有效提升國家整體物流、貨運集疏的能量，對國家戰略、地緣政治、區域經濟有著重要影響。交通網絡的發展，能均衡內陸人口分布與經濟發展趨勢，並加快與歐亞大陸的整合，突破東部海權封鎖，維持陸權優勢。
目前高速鐵路上海至成都段已在營運中，近期並啟動川藏鐵路中的「四川雅安－西藏林芝」段建設，未來川藏鐵路通車後，對於藏南地區的戰略物資補給、農產品消費等效益，對西部大開發深具意義。位處青藏高原地區的西藏，是維護中原地帶的天然壁壘，川藏鐵路的建設，更緊密連結中央、四川與西藏地區，對國家治理與後勤保障，更顯重要。[8]
高速鐵路能隱匿快速地調動部隊支援前線戰區，集結優勢兵力行動，提升快速反應效率。[9] 鐵路機動能力並使中共火箭軍能更快速地完成境內各種作戰需求部署，[10] 加快戰備轉換能力，其機動與生存力將大幅躍升，可創造兵貴神速的效果。
[1]〈中國交通的可持續發展白皮書〉，《中華人民共和國國務院新聞辦公室》，2020年12月22日，http://www.scio.gov.cn/zfbps/ndhf/42312/Document/1695288/1695288.htm。
[2] 劉萬里，〈國家鐵路局：推動時速400公里高鐵及600公里磁浮技術研發〉，《新浪財經》，2020年12月22日，https://finance.sina.com.cn/chanjing/cyxw/2020-12-22/doc-iiznctke7888134.shtml；〈關於印發「中長期鐵路網規劃」的通知〉，《中國國家鐵路局》，2016年7月21日，http://www.nra.gov.cn/jgzf/flfg/gfxwj/zt/other/201607/t20160721_26055.shtml。
[3]〈中國交通的可持續發展白皮書〉，同註1。
[4]2015年聯合國於成立70週年時發表《翻轉世界：2030年永續發展議程》（Transforming Our World: the 2030 Agenda for Sustainable Development）行動指引文件，期盼於2030年時能「消除全球貧窮、飢餓的問題，達到尊嚴、公平、包容與和平、保護地球環境與人類發展」，並提出「永續發展目標」（Sustainable Development Goals, SDGs），對於全球社會、環境與經濟發展的需求，均包含在17項核心目標及169項細項目標中，俾作為各國永續發展規劃方向。
[5]〈新時代的中國能源發展〉白皮書，《中華人民共和國國務院新聞辦公室》，2020年12月21日，http://www.scio.gov.cn/zfbps/32832/Document/1695117/1695117.htm。
[6]古代小說中指在前面指揮先頭部隊的軍官，後泛指一切領先開路的事物。
[7]宋陽，〈2035年基本建成 中國從交通大國邁向交通強國〉，《央視網》，2020年12月23日，https://big5.cctv.com/gate/big5/auto.cctv.com/2020/12/23/ARTIhUCASPVAvdIUZ6kpMAEp201223.shtml。
[8]〈貫通「川藏鐵路」，習近平下指示：鞏固邊疆、維護國家統一〉，《ETtoday新聞雲》，2020年11月8日，https://www.ettoday.net/news/20201108/1849685.htm。
[9]〈中國高鐵︰國家安全戰略的新支點〉，《中國國防部》，2014年10月8日，http://www.mod.gov.cn/big5/mobilization/2014-10/08/content_4597809.htm。
[10]〈東風-41利用高鐵偽裝 避美偵察〉，《中時新聞網》，2018年1月20日，https://www.chinatimes.com/newspapers/20180120000117-260301?chdtv。