英德法三國2021年國防預算成長之觀察
2021.01.15
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壹、新聞重點
2020年11月，英國政府宣布了冷戰結束後最大幅度的國防預算增長，將在四年內增加165億英鎊（約219億美元）以因應當前的安全環境，並藉此重建英國的軍事能力。根據英國政府的規劃，增加的國防預算將主要用於造艦、網路、太空及研發等方面的需求。[1] 不僅英國，包含北約國家在內、多國近年持續加強國防預算的挹注，以重建軍事能力對應大國競爭能力需求；至2019年時，英法都已經達到北約「2%標準」，[2] 而德國儘管仍距離北約的該標準仍有相當距離，[3] 也在該（2019）年達到10%漲幅的紀錄，顯見在當前安全情勢威脅下，歐洲國家重建軍力的迫切需求。
貳、安全意涵
一、大國競爭時代促使各國重新大幅增加軍事投資
2014年克里米亞危機後，北約針對抗衡俄羅斯軍力進行檢討，在威爾斯峰會（Wales summit）上針對其成員國，訂定了「2%」標準、要求北約成員國的國防預算在2024年時達到其GDP的2%。在2014年召開峰會當時，北約各成員國僅美國、希臘與英國達到此標準；在大國競爭重新成為關注焦點後，全球各國的軍事投資近年節節升高，從近年來的漲幅來看，德國自2013到2017年之間的軍事開銷增加了17%，而前述的北約「2%」標準在2017年時已有5個國家達成。[4] 到了2019年，全球的國防預算已經進一步增長、是2010年以來最高，相較於2018年增長了3.6%，北約資料顯示羅馬尼亞、愛沙尼亞、拉脫維亞、波蘭、立陶宛、法國與挪威已達到前述的「2%」標準；[5] 而德國的國防預算增長甚至高達10%。[6]
美國在川普上台後，更敦促歐洲盟邦加強軍事投資、強化自身防衛能力，並進一步將此「2%」標準推展至台灣在內的各盟邦。其中，韓國（2.7%）與以色列（5.3%）在2019年時都超過了前述的標準外，台灣（1.7%）與澳洲（1.9%）則是美國的非北約盟邦中國防預算已經接近2%標準者。[7]
在2020年全球飽受新型冠狀病毒肺炎（COVID-19，又稱武漢肺炎）疫情肆虐時，全球經濟遭重挫的情況下，不僅英國決定投入冷戰後最大的國防預算增幅，德國國防預算也在疫情重擊經濟的情況下、從2020年的452億歐元增加到468.1億歐元，[8] 並在2020年11月底時又追加1.2億歐元，達到469.3億歐元。[9] 法國更是維持已規劃好、由2019年到2025年國防預算計畫，在2021年將有497億歐元國防預算。[10] 換言之，即使疫情重創了世界各國經濟，英德法三國仍持續強化防衛支出，可見當前大國競爭環境下重建軍事能力的迫切需求。
二、西歐國家需重建軍事能力以面對可能威脅
冷戰結束後，西歐各國大幅削減國防預算，單以德國為例，1988年時西德的國防預算仍佔其GDP的2.7%，冷戰結束後的1992年已經降到1.9%，90年代後期更是降到GDP的1.3%左右，可見冷戰結束的影響；[11] 而2008年金融海嘯更使歐洲國家更進一步大規模削減國防預算。[12]
預算大規模減少的影響，直接顯現在歐洲國家部隊實力上。近年來德國聯邦國防軍（Bundeswehr）面臨料件短缺，導致裝備的嚴重妥善率問題即是一例。英國軍方長期以來也為預算缺乏所苦，除了多項軍事投資與裝備更新都受到預算嚴重影響外，也使英國在部隊能力發展上，可能需要放棄部分能力：如考慮廢除裝備上已嚴重落後、長久未強化裝備的裝甲部隊，將「日落能力」（sunset capabilities）資源轉用於關鍵「日出能力」（sunrise capabilities），如網路及電子戰。[13]
三、英德法三國在重點發展及全面能力上的選擇路徑有別
英國2021年的國防預算規劃的重心將放在關鍵發展項目，如下一代「暴風」（Tempest）戰機的研發、建造8艘26型（Type 26 frigate）與5艘31型巡防艦（Type 31 frigate），以及研發下一代32型巡防艦（Type 32 frigate）等。然也仍考慮削減部分領域的開銷，以支應關鍵發展領域所需的龐大資源。
德法兩國的軍力重建規劃則較重視全面性軍事能力的恢復，德國重新以「國土及盟邦防衛」（Landes -und Bündnisverteidigung）為核心，除將重建陸海空三軍的傳統作戰能力以外，也希望能強化包含網路在內的新興關鍵作戰領域的能力。預期在2023年時完成計畫的第一階段，為北約「高度戰備聯合特遣部隊」（Very High Readiness Joint Task Force, VJTF）提供完整的陸海空戰力。此三階段計畫預期將於2031年完成。[14] 法國的2019年到2025年國防預算計畫則除了另外強調核嚇阻、太空以及國際合作上的能力強化外，同樣嘗試恢復陸海空的作戰能力，以及網路領域的戰力，強調歐洲戰略自主。[15] 在重建軍事能力的努力上，英德法三國明顯選擇了不同的發展路徑。
參、趨勢研判
一、歐洲國家迫於時間壓力將可能聚焦建構關鍵能力
儘管歐洲國家在近年來開始重建軍力以應對大國競爭時代，英德法三個傳統的歐洲大國更是投注大量資源。然而冷戰結束後迄今、在國防開支上的逐漸縮減造成的問題，並非一朝一夕可解決。以德國為例，近年德國雖持續挹注大量資金以增加國防預算，其裝備妥善及人員招募/流失問題的相關事件及報導仍層出不窮，顯見軍事能力重建的困難，以及其所需耗費之資源及時間之龐大。
因此，英國雖冷戰結束後最大規模的國防預算，也仍需考量削減部分能力（如裝甲部隊），以確保其投資的關鍵能力如「暴風」戰機、造艦計畫、網路及電子戰等能得到足夠資源。長時間的國防預算削減造成的軍事能力「缺口」，也在現代先進武器系統價格大幅飆升等因素下，對歐洲各國重建軍力、及新裝備的研發上造成負面的影響。2020年新冠肺炎疫情肆虐，對全球經濟及產業造成的打擊，應難以在短期間內消退。即使英德法仍加強對國防預算的投入，後續幾年的資源挹注仍值得觀察。類似英國般聚焦建構關鍵能力的方式，也可能因時間及後疫情時期經濟上的壓力，成為各國選擇的軍力重建方式。
二、北約前線東移可能進一步影響各國軍事投資方向
隨著北約在冷戰結束後的東擴，在大國競爭環境下，與俄羅斯對抗的陸地前線，已由東西德邊界東移至波羅地海三國及波蘭等東歐國家的邊界。也因此，德國重建軍事能力的規劃中，其中須建立的重要能力即包含「東道國支援」（Host Nation Support）能力，以提供軍民兩方面支援，協助經過其領土上的盟國部隊，使盟軍能順利向東支援前線。前線的進一步遠離，也同樣對英國在關鍵能力的選擇上造成影響，使部分軍事能力，如裝甲部隊，在英軍的國防投資順位中屈居劣勢，不僅導致其主戰裝備如「挑戰者2型」（Challenger 2）主戰車缺乏性能提升計畫，技術已落後於盟國如美德、甚至對手俄羅斯許多，也使得英國在考慮削減「日落能力」資源用於關鍵計畫時，裝甲部隊就成為極有可能削減的項目。
更進一步來說，雖然英德法等歐洲主要國家均具備相當強大的經濟實力，德國更是目前的第四大經濟體，且若將國防預算調升至北約的「2%」標準時，其國防預算將躍升至僅次於美國及中國的全球第三位，然而考量前述重建全面性軍事能力需要的龐大資源及時間，加上2020年肺炎疫情對全球經濟的重大打擊，在北約前線已經東移到東歐國家邊境的情況下，德國及法國或可能在未來採取與英國類似的策略，將資源用於關鍵重點項目、而非全面性的軍事能力重建。
[1]Andrew Chuter, “UK to boost defense budget by $21.9 billion. Here’s who benefits — and loses out.,” Defense News, November 19,2020, https://www.defensenews.com/global/europe/2020/11/19/uk-to-boost-defense-budget-by-219-billion-heres-who-benefits-and-loses-out/.
[2]John Vandiver, “Ten NATO members now meet 2% defense spending benchmark, but not Germany,” Stars and Stripes, October 21, 2020, https://www.stripes.com/news/europe/ten-nato-members-now-meet-2-defense-spending-benchmark-but-not-germany-1.649349.
[3]2019年時德國國防預算支出占GDP的1.36%，2020年則因全球肺炎疫情導致德國GDP下滑，因而大幅躍升至1.58%。“Dank Corona-Krise: Plötzlich kommt Deutschland bei der ‘Nato-Quote’ mächtig voran,” Focus, May 27, 2020, https://www.focus.de/finanzen/news/konjunktur/wehretat-steigt-2020-auf-1-58-prozent-vom-bip-dank-corona-krise-ploetzlich-kommt-deutschland-bei-nato-quote-maechtig-voran_id_12035368.html.
[4]Barbara Wesel，〈德國究竟欠北約多少？〉，《德國之聲》，2018年12月7日，https://www.dw.com/zh/德国究竟欠北约多少/a-44643859。
[5]John Vandiver, Ibid..
[6]“Global military expenditure sees largest annual increase in a decade—says SIPRI—reaching $1917 billion in 2019,” SIPRI, April 27, 2020, https://www.sipri.org/media/press-release/2020/global-military-expenditure-sees-largest-annual-increase-decade-says-sipri-reaching-1917-billion.
[7]Aaron Mehta and David B. Larter, “NATO’s defense spending targets now ‘gold standard’ all allies should meet, key Trump officials say,” Defense News, October 21, 2020, https://www.defensenews.com/pentagon/2020/10/21/natos-defense-spending-targets-now-gold-standard-all-allies-should-meet-key-trump-officials-say/.
[8]德國2020年曾追加國防預算，將其由452億歐元增至456.5億歐元；“Etat 2021: Wehretat soll um 1,16 Milliarden Euro erhöht warden,” Deutscher Bundestag, September 30, 2020, https://www.bundestag.de/presse/hib/795380-795380.
[9]Thomas Wiegold, “Verteidigungshaushalt 2021: 120 Mio mehr, jetzt 46,93 Milliarden Euro,” Augen geradeaus!, November 27, 2020, https://augengeradeaus.net/2020/11/verteidigungshaushalt-2021-120-mio-mehr-jetzt-4693-milliarden-euro/comment-page-1/.
[10]Christina Mackenzie, “Despite pressure from lawmakers and pandemic, French defense budget to remain unchanged,” Defense News, October 5, 2020, https://www.defensenews.com/global/europe/2020/10/05/despite-pressure-from-lawmakers-and-pandemic-french-defense-budget-to-remain-unchanged/.
[11]“SIPRI Military Expenditure Database,” SIPRI, 2020, https://www.sipri.org/databases/milex.
[12]Pierre Morcos, “Toward a New “Lost Decade”? Covid-19 and Defense Spending in Europe,”CSIS, October 15, 2020, https://www.csis.org/analysis/toward-new-lost-decade-covid-19-and-defense-spending-europe.
[13]Jonathan Beale, “British Army could axe ageing tanks as part of modernisation plans,” BBC, August 25, 2020, https://www.bbc.com/news/uk-53909087.
[14]“Neues Fähigkeitsprofil komplettiert Konzept zur Modernisierung der Bundeswehr,” Bundeswehr, September 4, 2018, https://www.bmvg.de/de/aktuelles/neues-faehigkeitsprofil-der-bundeswehr-27550.
[15]“Military Program Law 2019-2025: "Renewing the Military",” defense-aerospace, February 8, 2018, http://www.defense-aerospace.com/article-view/release/190616/france-unveils-plan-to-invest-%E2%82%AC295bn-in-2019_2025-to-upgrade-military-equipment.html.