中共解放軍推動聯合作戰綱要（試行）之意涵
2021.01.15
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壹、新聞重點
近期中共中央軍委主席習近平批准，中央軍委印發《中國人民解放軍聯合作戰綱要（試行）》（以下簡稱《綱要》），於2020年11月7日起施行。[1] 然《綱要》至今仍無全面公告細則內容，顯示目前仍在試行發展階段，而我們必須思考中共背後動機與目的，是為了讓解放軍與跟上世界強國的腳步？或是為「十四五」提前布局邁向現代化軍隊？以下就現行《綱要》之意涵進行研析:
貳、安全意涵
聯合作戰模式已經成為21世紀戰場的重要元素。1986年美國高尼法案（Goldwater–Nichols Act）可說是開啟美軍聯合作戰的大門，從以往的各軍種人員、裝備整合，到新世紀科技資訊作戰、聯合部隊等概念，正在快速發展進步，從波斯灣戰爭、科索沃戰爭、阿富汗戰爭等都可以看到美軍進行聯合作戰用兵之蹤影。依據美軍《聯合作戰》（Joint Operations）定義：「統合運用兩個(含）以上不同軍種或不同領域之作戰單位，在明確的指揮管制關係下，執行共同任務，所遂行之作戰，不論其階層與指揮關係如何，均謂之聯合作戰。其目的是依據聯合作戰構想，指揮各軍種、各領域及各空間聯合戰力，達成作戰目的，並強調指揮鏈，扁平化的指揮、協調、聯合訓練，以提高指揮效率與作戰勝算。[2] 中共解放軍以美軍為師，認為聯合作戰是各軍種高度聯合作戰之融合，才能有效發揮打擊，以因應戰場瞬息萬變。因此，此次頒布《綱要》，研判主要是考慮到中共內部與外部情況發生「新變化」，可分為以下三點:[3]
一、中共地緣安全環境複雜
從地緣政治角度觀察，中共是地緣安全環境最為複雜的國家之一。其國土在陸地上與14個國家接壤，在海上則與6個國家為界，並因為領土邊界劃分、資源利益與宗教因素等產生衝突。這驗證了英國地緣政治學家麥金德（Halford John Mackinder）所指出的：在國際競爭中，鄰國越多越不利的環境背景。[4] 再者，近幾年中共面對國內外局勢的變化，例如：世界霸權主義、恐怖勢力、分裂勢力活動等，目前都是的新挑戰。[5] 因此，中共中央軍委主席習近平2020年11月25日表示，中共自18大之後就推動實戰化軍事訓練，以因應當前安全環境、軍事態勢、現代戰爭形態等都發生「新變化」，並要求中央、地方各部門都要全面動起來，支援軍隊練兵備戰，解放軍的重點要放在「備戰打仗」，加快構建新型軍事訓練體系，以打贏勝仗做準備。[6]
二、現代戰爭形態發生變化
從歷史的脈絡觀察，自1991年起的波灣戰爭後，由於資訊化武器裝備的大量運用，使戰爭模式從「機械化」走向「資訊化」戰爭模式演變。從現代化局部戰爭之中，中共解放軍深刻感受科技的進步，任何單一軍種都不可能主宰戰場，唯有聯合作戰才能發揮整體力量。於2020年11月26日，中共國防部新聞發言人任國強指出，從世界各主要國家紛紛調整安全戰略、軍事戰略，調整軍隊組織形態，發展新型作戰力量，例如:俄羅斯、英國、日本、印度等國都在調整軍事力量體系，現代戰爭形態已發生變化，武器裝備精確化、智能化、隱身化、無人化加速發展，聯合作戰已經成為未來作戰形式。[7] 回顧檢視2019年《新時代的中國國防白皮書》論述中共軍事發展與世界各國軍 事水平仍有差距，所以須提升聯合作戰能力，才能與世界接軌。[8]
三、中共解放軍體制編制發生變化
從軍事戰略角度觀察，於2016年中共解放軍已完成軍事改革，建立初步聯合作戰指揮體制，以軍委聯合作戰指揮機構，組建戰區聯合作戰指揮機構，形成平戰一體，提升聯合作戰指揮體系，並透過改革，建構「中央軍委－戰區－部隊」的作戰指揮體系。同時從中央軍委機關由4個總部改為15個職能部門、7大軍區調整劃設為5大戰區，形成了「軍委管總、戰區主戰、軍種主建」之規劃。[9] 檢視目前中共各軍種歷經幾年磨合，聯合作戰能力已有進步，但與世界強國軍隊 相比，聯合作戰仍是解放軍的弱項之一。[10]
參、趨勢研判
近期從中共解放軍推動《綱要》，不難看出解放軍正積極推動「聯合作戰」，列為為重中之重，平戰訓練合一，為下一場作戰隨時作準備，替未來「十四五」軍事規劃作戰戰略方針定調，也替「三個百年」打下根基：「2021年中共建黨100周年、2027年中共解放軍建軍百年、2049年建國百年」。雖然中共解放軍聯合作戰起步較晚，以及從未打過現代化大規模戰爭，距離「強軍夢、聯合作戰」的目標仍有差距，例如:缺乏聯合作戰人才培育、軍種本位主義、作戰思維、管理權責劃分、指揮鏈、各幕僚兼溝通協調、各軍種間的信任、武器系統不相容等，都是一項複雜的調整，且不容易立即改變。儘管如此，中共中央軍委主席習近平自2012年上任後，可以發現推動一連串的改革是有決心的，例如:強軍夢、反貪腐、軍事改革等，都是有計畫且有節奏的進展，也奠定了在中共領導者的地位。目前中共解放軍推動《綱要》，除精簡部隊讓組織更有戰鬥力之外，也不斷展開一連串聯合作戰演練與各情報、各參數蒐整分析整合，並結合外軍演習，持續學習與修正，進行實戰化演練，展開聯合作戰標準化模式發揮1+1+1>3之功效，正積極培養「聯合作戰指揮人才」，發揮聯合效能與文化。以下有3點趨勢研判︰
一、為強化備戰打仗，提升系統化聯合作戰效能
《綱要》內容強調中共解放軍「強化備戰打仗的鮮明導向」，並明確聯合作戰指揮、作戰行動、國防動員等程序，為未來戰爭做準備，以應對未來可能的戰爭。[11] 近年中共解放軍累積演訓經驗，並借鑒美軍實戰經驗，從制度面向檢視未來「打什麼仗、怎麼打仗」的發展方向，在執行面以「戰訓合一，以戰領訓、以訓練戰」，確保作戰和訓練一體化，特別是強化各軍種聯合作戰訓練，跨作戰區聯合軍演，例如：2017年7月的朱日和實兵對抗，就是模擬台灣作戰場景訓練；另2020年12月的解放軍第72集團軍之城鎮戰攻防模擬訓練，積極發展聯合作戰訓練，加速提升一體化聯合作戰能力，以符合作戰環境變化，隨時為下一場戰爭作戰做好準備。[12]
二、為健全用兵法制化，強化戰場經營指揮模式
中共解放軍聯合作戰模式，因各軍種組成多元且其特性各異，指揮關係複雜，若用兵法令規章無法與時俱進，就無法進行各軍種聯合作戰。[13] 此外，中共學者喬良檢視現況，認為中共現代聯合作戰，海、陸、空、天、電五維一體，演練作戰科目多，部隊編成和戰爭樣式發生重大改變，故要整體「協同力」，更需要嚴格的法規制度、條令條例，讓《綱要》相關術語，形成科學配套的聯合作戰法規體系，使「聯」真正上升為「法」，為依法而聯、依法促聯提供依據。[14] 因此，在2019年7月，中共發布《新時代的中國國防》白皮書，首次說明中共解放軍「四個戰略支撐」的使命任務，針對國家安全面臨的現實風險和挑戰，對聯合作戰樣式和行動方法進行規範，發展健全法規制度與加強戰場指揮模式。同時結合參戰力量編成、不同作戰樣式、戰場時空變化等情況，制訂組織分工明確、標準要求具體、適應軍隊體制編制調整改革，將戰場管理要素組織成為一個有效能的扁平化指揮作戰模式，強化「指揮與戰鬥能力」，提升聯合作戰之能力。[15]
三、為建構實戰化能力，實踐建軍百年奮鬥目標
為有效提升實戰能力，2016年中央軍委主席習近平，建構聯合作戰指揮體系，建設現代化陸軍、海軍、空軍、火箭軍和戰略支援部隊，成立戰區聯合作戰指揮機構，形成具有中國特色現代作戰體系。之後於2020年中共19屆5中全會強調，加快機械化信息化智能化之融合發展，全面加強練兵備戰，以確保2027年實現建軍百年奮鬥目標。[16] 此外，於2020年11月25日，在訓練會議強調8要：「要強化戰訓合一、要強化聯合訓練、要強化訓練管理、要強化科技練兵、要強化訓練保障、要強化人才支撐、要尊重官兵主體地位、要在艱苦嚴格的訓練中，在近似實戰的環境中能夠作戰。」[17] 由此可知，解放軍改變以往作戰模式，從以往土法煉鋼的傳統作戰形式(人民戰爭)，走向機械化、資訊化作戰，現代化聯合作戰模式使中共解放軍指揮鏈調整為扁平網狀化，指揮作戰節奏快速，作戰模式更具有機動性與靈活性。
綜合上述，面對中共《綱要》「變與不變」，變的是：「提高聯合作戰指揮能力為目的、一切以能打仗打勝仗為目標，以確保2027年實現建軍百年。」不變的是:「黨指揮槍」的原則，決不容許槍指揮黨，也無法軍隊國家化，依然是黨的領導。故研判《綱要》之戰略意涵:習近平主席作為「十三五」（2016-2020年）之軍事建設總結，明確頂層法規指導，也替未來「十四五」（2021-2025年）軍事發展定調，以「建設聯合作戰戰略方針」作為軍事首要任務，打破以往單一軍種建設，未來將進行更多元的聯合作戰軍事演練，累積相關戰果，預期中共解放軍將有跳躍式進步，為國防和軍隊現代化打下基礎，確立「中國特色社會主義的聯合作戰綱要」。同時，也替未來台海局勢增加更多變數，這是我們必須密切關注的議題。
[1]《中央軍委印發中國人民解放軍聯合作戰綱要（試行）》，《新華社》，2020年11月14日， http://hb.people.com.cn/BIG5/n2/2020/1114/c194063-34414844.html。
[2]“JP 3-0: Joint Operations,” Joint Chiefs of Staff, October 22, 2018 https://www.jcs.mil/Portals/36/Documents/Doctrine/pubs/jp3_0ch1.pdf?ver=2018-11- %2027-160457。
[3]《中國人民解放軍聯合作戰綱要（試行）推動解放和發展我軍聯合作戰能力》，《中國軍網》， 2020年11月26日，http://www.81.cn/big5/yw/2020-11/26/content_9942852.htm。
[4]Halford J. Mackinder, “The Round World and the Winning of the Peace,” Foreign Affairs, Vol. 21, No. 4, July 1943.
[5]《中央軍委印發中國人民解放軍聯合作戰綱要（試行）》，《新華社》，2020年11月14日， http://hb.people.com.cn/BIG5/n2/2020/1114/c194063-34414844.html。
[6]《中國人民解放軍聯合作戰綱要（試行）推動解放和發展我軍聯合作戰能力》，《中國軍網》， 2020年11月26日，http://www.81.cn/big5/yw/2020-11/26/content_9942852.htm。
[7]《中國人民解放軍聯合作戰綱要（試行）推動解放和發展我軍聯合作戰能力》，《中國軍網》， 2020年11月26日，http://www.81.cn/big5/yw/2020-11/26/content_9942852.htm。
[8]《新時代的中國國防白皮書全文》，《中華人民共和國國防部》，2019年7月24日， http://www.mod.gov.cn/big5/regulatory/2019-07/24/content_4846424.htm。
[9]《外媒述評：解放軍著力提升聯合作戰能力》，《中國評論新聞網》，2020年11月16日，http://hk.crntt.com/doc/1059/3/2/2/105932215.html?coluid=4&kindid=18&docid=105932215&mdate=1116153914。
[10]《外媒述評：解放軍著力提升聯合作戰能力》，《中國評論新聞網》，2020年11月16日，http://hk.crntt.com/doc/1059/3/2/2/105932215.html?coluid=4&kindid=18&docid=105932215&mdate=1116153914。
[11]《中國人民解放軍聯合作戰綱要（試行）推動解放和發展我軍聯合作戰能力》，《中國軍網》， 2020年11月26日，http://www.81.cn/big5/yw/2020-11/26/content_9942852.htm。
[12]《習近平在中央軍委軍事訓練會議上強調全面加強實戰化軍事訓練，全面提高訓練水平和打贏能力》，《新華社》，2020年11月25日， http://big5.xinhuanet.com/gate/big5/www.xinhuanet.com/politics/2020- 11/25/c_1126786197.htm。
[13]宋曉魯，〈美軍聯合作戰法規建設的特點及啟示〉，《西安政治學院學報》，第23卷，第3期，2010年6月，頁83-85。
[14]《喬良：聯合作戰條令法規建設很重要》，《每日頭條》，2017年3月9日， https://kknews.cc/military/856vmbe.amp。
[15]《加快機械化信息化智能化融合發展—學習貫徹黨的十九屆五中全會精神》，《光明網》，2020 年11月8日，https://kknews.cc/military/lvv6p8g.html。
[16]《加快機械化信息化智能化融合發展—學習貫徹黨的十九屆五中全會精神》，《光明網》，2020 年11月8日，https://kknews.cc/military/lvv6p8g.html。
[17]《紮實推進軍事訓練轉型 習近平提出八個要》，《中國網》，2020年11月25日，http://big5.china.com.cn/gate/big5/news.china.com./202011/25/content_76948562.htm。