評析中國金融監管單位約談螞蟻集團之意涵
2021.01.15
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壹、新聞重點
2020年12月24日一早，中國金融監管單位罕見地透過新華社預告，將約談螞蟻集團（全稱為螞蟻科技集團股份有限公司，Ant Group），為督促指導螞蟻集團金融業務的經營與發展，27日潘功勝（人民銀行副行長）代表對外說明官方立場。[1] 繼去（2020）年11月3日螞蟻集團於上海、香港上市被叫停後，此次約談，無疑又是官方對螞蟻集團祭出一拳。本文以下將分析官方約談螞蟻集團反映的要點。
貳、安全意涵
一、中共延續整頓大型私營企業集團的路線
習近平在中共十九大報告時指出，「構建親清新型政商關係，促進非公有制經濟健康發展和非公有制經濟人士健康成長」，其第二任任期開始以來，已有數名私營企業主深陷風暴。[2] 本文認為，一開始吳小暉、肖健華、王健、王健林等人出事，中共整頓私營企業主的目的可視為，習近平藉整頓這些背後擁有錯綜複雜派系色彩的私營企業主，震懾盤據黨內的派系力量。然而，近期李懷慶、孫大午、楊宗義紛紛被定罪、帶走，乃至於約談螞蟻集團、阿里巴巴遭立案調查，可知中共打擊私營企業的目的已逐漸轉變。如何重新收攏對私營企業主的控制力道，將成為中共下一階段的目標。
隨著中國市場化發展的程度，私營企業主相對於國家的自主程度也開始產生變化。研究者發現，在市場化越高的地方，相較於尋求幹部庇護，行業協會、私營企業彼此間或企業主個人民間的網絡關係，對於企業運作而言更形重要。[3] 就私營企業主而言，雖然與官方維繫良好的互動是必然，但如何瓜分市場、搶攻市占率，才是企業主的目標，因此便出現「相對於政府，他們更看重市場」的聲音。[4] 此外，用傳統的方式（例如賄絡）影響決策，也不再是私營企業主唯一的手段。經濟發展至今，大企業所掌握的資訊、技術與市場規模，都將成為自身相對於政府的優勢。不論是國有、私營或外資的大企業，超過九成均不約而同地發展出提供產業資訊，藉此影響政府決策以利自身企業經營的遊說手段。[5]
對中共而言，如何收放市場的力量，兼顧市場發展與保持國家主導經濟事務能力，一直是社會主義經濟發展道路上核心的議題。近年來中國官方高舉的市場化、法治化，或成為雙面刃，對國家—市場關係產生深刻的影響。當經營環境逐步邁向制度化，恐削弱中共掌握私營企業主的程度。因此，中共一方面藉召開全國民營經濟統戰工作會議的高層談話，以及《關於加強新時代民營經濟統戰工作的意見》，替私營企業指出一條遵循的政治規矩；另一方面藉監管、司法體系持續對該群體加壓。
二、約談螞蟻集團反映國家監管的困境
政府管制存在兩種理型：（一）依託法規並設立獨立監管機關，使獨立監管機關得依法管制市場的形式；（二）藉國家力量，透過國有化私營企業，由國家直接掌控市場的監管方式。[6] 中國金融監管體制屬前者，採獨立監管機關「一委一行兩會」（國務院金融穩定發展委員會、人民銀行、銀保監會與證監會），利用法規管制金融市場的架構。[7] 中國金融監管體制在面對以國企為主導的金融市場時，因國企級別、國企的政治實力與監管機關，以及監管對象人事流動等因素，易出現管制能力不足，導致「監管俘虜」（regulatory capture）的問題。[8] 然而，此次金融監管單位約談螞蟻集團，讓吾人觀察到管制單位在面對金融市場上，金融創新科技日益蓬勃後的挑戰。
進入21世紀後，大量屬私營企業的網路新創公司蓬勃發展，並逐步跨足金融市場。以阿里巴巴引領的電子商務，再進入以支付寶為代表的電子支付時代，乃至於2014年螞蟻集團成立，藉金融科技打造金融創新服務，以及透過掌握大量消費者數據為基礎，提高其市場競爭力與獲利能力便是最佳代表。然而，中國近20年來市場上湧現的金融創新商品、服務，均對中國金融分業監管與機構監管的體制造成挑戰。
2003年中國奠定金融監管體制後，一直採取分業監管與機構監管的原則。然而，中國依循傳統分業監管與機構監管的模式：依據不同金融行業設立不同監管機構，各監管機構有各自的監管範圍與監管對象，在現今中國金融市場日益市場化、開放的情勢下，無可避免地遭逢挑戰。當市場上出現越來越多跨（混）業經營的企業集團—同時擁有銀行、證券、保險、信託等多張執照時，或推出創新性金融商品時，若仍採取分業監管與機構監管的模式，極易出現灰色地帶與隨之而來監管真空的問題。[9] 此外，當金融科技發展帶來新興金融業務後，監管單位也須克服因產業訊息不對稱，使企業得以從事監管套利的行為—規避法規降低監管體制所帶來的成本等問題。
參、趨勢研判
一、中國金融監管體制可能從分業與機構監管走向功能監管
人民銀行、銀保監會、證監會、外匯管理局等監管單位之所以約談螞蟻集團，官方說法有以下三點：（一）公司治理機制不健全；(二)輕忽國家監管法規的要求，出現迴避監管以謀利的行為；（三）壟斷市場，損害同業與消費者權益。[10] 但據媒體進一步報導指出，約談螞蟻集團具體是肇因於，螞蟻集團所掌握的使用者數據（如貸款、消費習慣等）；旗下業務已不只僅限於電子支付（支付寶），而擴張至網路小額信貸、網銀、基金投資等；社會消費主義興起，年輕人使用網路小額信貸（花唄）填補所得缺口等因素有關。[11]
螞蟻集團旗下業務包含：電子支付、小額網路信貸、網銀、小額投資、醫療互助平台，以及藉由阿里巴巴的消費數據提供第三方信用評估服務等，螞蟻集團為提供金融創新商品與跨業經營的代表。本文以阿里巴巴旗下網路小額信貸的服務為例說明之。2020年12月以來，中國官媒對網路巨頭旗下小額信貸服務（知名的平台為螞蟻集團的花唄與京東白條）抨擊不斷。由於中國自經濟改革開放以來，以國有銀行為主導的金融市場對於私營企業、個人信用貸款一直存在高門檻，因此中國社會長期都存在非正式金融機構，以填補民間借貸的需求，例如：早期的私人錢莊、收取利息的信貸互助會，再到近年的影子銀行，以及藉網際網路發展而興起的P2P（peer-to-peer）民間第三方借貸平台等。
網路小額信貸可能替金融系統帶來的風險為：螞蟻集團的放款業務與商業銀行合作，再發行資產抵押證券（asset-backed security, ABS），事實上集團投入的資金未達法規標準。原本電子商務平台鼓勵消費之風興盛，若再結合因疫情，導致個人以貸養貸填補財務缺口的問題擴大，若還款端出現問題，恐將間接造成銀行體系壞帳增長或資產抵押證券發行商及其投資者的損失。螞蟻集團的花唄或京東白條並非銀行，因此得以遊走金融機構放款規範的邊緣。顯然螞蟻集團跨業經營不僅僅是單一監管單位的業務，且並非金融機構卻提供金融服務，如今若要處理螞蟻集團的問題，以往的分業監管與機構監管已勢必需要調整。金融監管部門聯合發表約談聲明，除了展現「一委一行兩會」國務院金融穩定發展委員會作為一個決策、協調平台的功能以外，未來中國也可能就此建立起功能監管的新模式—監管機關以企業所提供的金融業務劃定監管的範圍。若是如此，國務院金融穩定發展委員會在金融監管業務上將益發重要。
二、金融監管單位確立未來管制金融創新活動的標準
監管單位釋出約談螞蟻集團的消息後，吾人可從潘功勝對外說明官方立場中，推知以下兩項官方未來限縮境內金融創新活動的方向。第一，跨業經營的幅度將被限縮。金融監管單位認為螞蟻集團屬跨（混）業經營，旗下業務橫跨放款、電子支付、保險、基金證券、徵信等五大類。對此，監管單位的目標非常清楚，要求螞蟻集團需成立金融控股公司，並將此部分的業務納入監管。官方此舉劍指以金融創新科技之名，行兼營金融業務的網路科技集團或電子商務平台，預計未來螞蟻集團拆分金融業務的做法，將為業界樹立標竿。
第二，集團對外的關聯交易必須符合規定。監管單位不僅要求螞蟻集團須拆分旗下金融業務，另行成立金融控股公司，也要求該金融控股公司須確保資金充足，且「關聯交易合規」。官方對關聯交易合規的要求，言淺意深，劍指螞蟻集團目前旗下恐有運用關聯交易擴張其金融業務的情形，限制螞蟻集團與關聯方在分享使用者資訊的範疇。例如：螞蟻集團旗下芝麻信用便使用阿里巴巴旗下電子商務平台內的消費紀錄作為信用評估（徵信）的依據。
三、北京恐透過國有資本強化對私營企業的控制
北京自去年開始不斷釋放強化私營企業控制的訊息，習近平11月赴南通提及，私營企業家利用黨和國家創造的機會「富起來」後，應學習張謇精神，見賢思齊強化家國情懷。[12] 在威權體制下，私營企業與政權的關係千絲萬縷。傳統上，中共除了透過傳統統戰系統、中介組織維繫與私營企業的關係以外，也會運用由產業政策、行政權力、國有銀行等工具，引導私營企業發展「融入國家發展大局」。除此之外，中國走向「投資人國家」（investor state），國家藉由國有資本的力量參股私營企業，一方面謀取經濟利潤，另一方面也可藉此以股東或董事會成員的身分，影響或扶助私營企業發展，成為另一個落實國家產業政策的手段。[13] 由於螞蟻集團在金融科技與平台經濟這兩方面為官方所認證之具有重大影響力的企業，且目前官方已提出螞蟻集團需成立金融控股公司，螞蟻集團勢必須增資才能確保資金充足符合規範，國家也可能利用此一機會，引導國有資本投資運營公司參股螞蟻集團，將螞蟻集團代表的重大影響力置於國家的羽翼之下。
[1]請詳見：〈中國人民銀行副行長潘功勝就金融管理部門約談螞蟻集團有關情況答記者問〉，《新華網》，2020年12月27日，http://www.xinhuanet.com/2020-12/27/c_1126912928.htm；〈金融管理部門將於近日約談螞蟻集團〉，《新華網》，2020年12月24日，http://www.xinhuanet.com/fortune/2020-12/24/c_1126900017.htm。
[2]例如吳小暉（安邦保險集團）、王健林（萬達集團）、肖健華（明天控股集團）、王健（海航集團）、李懷慶（重慶富華典當公司），以及近期的孫大午（河北大午農牧集團）、楊宗義（江蘇福信公司）等人。
[3]耿曙、陳陸輝，〈與市場共欣榮：華北小鎮地方網絡的創造性轉化〉，《問題與研究》，第40卷第3期（2001年5月），頁83-108；秦海霞，〈關係網絡的建構：私營企業主的行動邏輯—以遼寧省D市為個案〉，《社會》，第26卷第5期（2006年），頁110-133；Tsai, Kellee S., Capitalism without Democracy: The Private Sector in Contemporary China (Ithaca, NY: Cornell University Press, 2007).
[4]鄭作時，〈政商關係的微妙變化〉，《新浪財經網》，2010年1月16日，http://finance.sina.com.cn/roll/20100116/10597256304.shtml。
[5]文獻中所指大企業為，年營業收入達50億人民幣以上的國有企業、私營企業與外資企業。Deng, Guosheng and Scott Kennedy, “Big Business and Industry Association Lobbying in Chin: The Paradox of Contrasting Styles,” The China Journal, No. 63 (January 2010), pp. 110-111.
[6]蔡中民，〈論政府管制：一個政治經濟學的觀點〉，《政治學報》，第57期（2014年6月），頁31-54。
[7]中國金融監管體制於2003年後，主要為「一行三會」（人民銀行、銀監會、保監會與證監會）的格局。但2017年11月國務院金融穩定發展委員會成立、2018年3月銀監會與保監會合併，設立銀保會後，則呈現「一委一行兩會」的架構。
[8]蔡中民，〈中國大陸金融監管困境的制度性分析〉，《中國大陸研究》，第61卷第4期（2018年12月），頁59-60。
[9]蔡中民，〈中國大陸金融監管困境的制度性分析〉，《中國大陸研究》，第61卷第4期（2018年12月），頁63-64。
[10]〈央行副行長潘功勝就金融管理部門約談螞蟻集團答記者問〉，《人民網》，2020年12月27日，http://money.people.com.cn/BIG5/n1/2020/1227/c42877-31980336.html。
[11]Lin, Lisa, Lingling Wei and Koh Ping, Chong, “Alibaba, Ant Face Crackdowns From Chinese Regulators,” The Wall Street Journal, December 24, 2020, https://www.wsj.com/articles/chinese-regulators-launch-antitrust-investigation-into-alibaba-11608772797; Xie, Yu, “China Tells Ant Group to Refocus on Its Payments Business, ” The Wall Street Journal, December 27, 2020, https://www.wsj.com/articles/china-tells-ant-to-refocus-on-payments-business-11609075851; Wei, Lingling, “Chinese Regulators Try to Get Jack Ma’s Ant Group to Share Consumer Data,” The Wall Street Journal, January 1, 2021, https://www.wsj.com/articles/chinese-regulators-try-to-get-jack-mas-ant-group-to-share-consumer-data-11609878816; 林則宏，〈螞蟻再添一罪？中新社：「花唄」誘導年輕人過度消費、背負巨債〉，《經濟日報》，2021年1月7日，https://money.udn.com/money/story/5604/5155555。
[12]Chen, Hao and Meg Rithmire, “The Rise of the Investor State: State Capital in the Chinese Economy,” Studies in Comparative International Development, No. 55(July 2020), pp. 257-277.
[13]Chen, Hao and Meg Rithmire, “The Rise of the Investor State: State Capital in the Chinese Economy,” Studies in Comparative International Development, No. 55(July 2020), pp. 257-277.