美國發布《海上優勢》報告的戰略思維
2021.01.15
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壹、新聞重點
美國海軍、陸戰隊和海岸警衛隊的指揮官首次在2020年12月17日聯合發布《海上優勢：以整合式全領域海權致勝》（Advantage at Sea: Prevailing with Integrated All-Domain Naval Power）[1] 報告，指出以規則為基礎的國際秩序正受到威脅，為了形塑海上權力平衡，美國除正視俄國的威脅外，還必須有能力抗衡中國快速成長的軍力，及在太平洋的擴張侵略行為，否則將可能失去世界強權之優勢地位。[2] 該報告強調，儘管俄國和中國都是美國的軍事戰略對手，但中國卻是美國最為緊迫的長期戰略威脅。面對來自中國的海洋威脅，該報告提出，除整合海軍、陸戰隊與海岸防衛隊，統稱爲「海軍部隊」（Naval Service），以因應對中國的高端作戰外，[3] 尚需藉由推動海上治理、加強與盟國及合作夥伴關係、揭發中國「惡意行動」、擴大資訊與決策優勢，以及部署並維持可恃兵力等，[4] 以回應中國近年來在印太區域海上安全的挑戰。
此外，該報告呼籲美國所有海上力量，要與中國發生戰爭做好準備；同時提供美國海軍下一個十年的建軍方針，其中包含五大主題重點，內容包括：第一、建立整合的全領域海軍力量；第二、強化與盟國以及夥伴關係；第三、在日常競爭中保持優勢；第四、控制海洋；第五、未來海軍現代化等。[5]
貳、安全意涵
《海上優勢》報告提出，在追求海洋自由、遏制侵略與贏得戰爭之前提下，且為著眼於競爭、危機和衝突的整個連續過程，美國需擬定一套整合海軍、陸戰隊與海岸警衛隊等力量的新戰略，同時指導美國三大海上武力如何在每個階段發揮作用，以及分析需要怎樣的新工具與概念才能領先，以因應中國在海洋不斷提升戰略、空間、網路、電子與心理戰的能力。美國在該報告中提出「三軍海上戰略」（Tri-Service Maritime Strategy）之戰略意涵如下：
一、遏制中國在周邊海域擴張與挑戰
習近平在中共十九大報告中提出：「堅持陸海統籌，加快建設海洋強國」。[6] 其戰略意涵是希望突破海洋地緣的困境，在海上實力超越美國，因此中國的海洋戰略目標是全球性的，而非僅止於周邊地區。近年來，北京的國家戰略已經定調於海洋方向，致力於海上武力建設與海洋經濟貿易的發展，並致力於維護中國的海洋權益與權力。中國對印太區域海上安全的挑戰主要有兩個方向：第一、在西太平洋第一島鏈附近海域（東海、台海與南海）之擴張行為，像是密集的進行演訓與軍機艦擾台等。第二、在東印度洋國際航道的遠海長航行動，像是定期的護航編對演訓等。
對於中國在海洋方向擴張的挑戰，美國《海上優勢》報告提出，美國對中國海上武裝力量（海軍、海警與海上民兵組織）[7] 擴張方向的因應行動，應包含三方面：第一、在中國周邊的南海、東海和台海海域進行近距偵察。第二、和中國周邊與美國志同道合的盟國與夥伴擴大海上安全合作及軍演，試圖對中國擴張進行牽制。第三、在戰略層面上監視中國海上武裝力量走向遠洋的發展，以及強化美國海軍部隊在西太平洋第一與第二島鏈的制海權。[8]
二、確保在印太區域的海上權力優勢
由於中國崛起向海洋擴權一定會在西太平洋與美國及周邊國家發生戰略上的碰撞，所以其海軍戰略的假想敵是以挑戰美國海權為標的。為了與周邊國家爭權，中國在區域上的行為不外乎就是擴張海上武裝力量，侵蝕國際海洋治理規範、拒止海上傳統後勤供應鏈、阻礙海上航行自由、控制海上交通要衝、遏止外國介入區域衝突，以及企圖取代美國海上地位等。[9]
印太地區被視為美中兩國爭奪海權的戰略高地，尤其是在位於第一島鏈的東海、台海與南海地區。從國際戰略角度觀察，不僅美日等傳統海權國家在此區域強化其既得利益和既定秩序，中國與印度等新興海權崛起也在此區域擴張利益與影響力，而隨著海上交通航線安全緊繫著經貿利益發展，所以其他濱海國家如：菲律賓、越南、印尼、澳洲等國也紛紛介入該地區的海洋爭端。這也使得該區域的海洋秩序必須被重新界定，美國在印太戰略中必須保持海權優勢。
這份美國《海上優勢》報告的目的，就是針對中國海上武力快速擴張所提出來的新戰略思維，不僅強調要整合一支結合海軍、陸戰隊與海岸防衛隊的海軍部隊，同時重視能夠制衡中國海上武裝力量的挑戰，以維持美國海權優勢與印太權力平衡。[10] 換言之，這支整合全領域海軍部隊要能夠因應中國發展海上武裝力量的挑戰、應付中國對第一島鏈周邊島嶼的武力佔領，以及處理中國海上民兵組織的灰色地帶行動等片面性改變區域平衡現狀的行動。
參、趨勢研判
北京當局在2015年的《中國的軍事戰略》白皮書指出，「必須突破重陸輕海的傳統思維，高度重視經略海洋、維護海權。」[11] 為了加速海洋擴權，中國不僅朝大海軍主義的思維發展遠洋海軍，更逐步強化其兩棲登陸戰力。至2020年為止，中國海軍戰艦共計333艘，特別是在2013年習近平執政後的7年間，增加了60艘（增加22%）。同時間，美國由於老舊戰艦退役等原因，戰鬥艦數量減少了112艘，目前美軍擁有的戰艦共計296艘，比中國少37艘。[12] 隨着中國迅速提升海軍艦艇數量與質量，美中雙方海上實力的差距也將進一步縮小。據此，以下有兩點趨勢研判：
一、發展整合性海軍部隊將成為海上保障趨勢
整合海軍部隊有助於海上作戰行動可以橫跨整個競爭對抗的過程。具體來說，海軍和陸戰隊整合可以擴大制海的能力，因為結合分散式的艦隊作戰（distributed fleet），有助於在發生海上武裝衝突時靈活控制海域，並有效執行海上拒止。而海岸防衛隊（我國是「海巡」、中國為「海警」、日本稱「海上保安廳」）主要的任務是在法律架構下保護國家海域安全，將該部隊整合為海軍部隊有助於海上執法、漁業資源保障與海事安全等。把海軍、陸戰隊與海岸防衛隊整合成一支全領域的海軍部隊，將可以有效應付未來海上各式非預期的傳統、非傳統與灰色地帶威脅。
面對中國海軍為首的海上武裝力量威脅，日本已經在多年前開始強化海上自衛隊與海上保安廳的聯合作戰訓練，甚至在2019年首次南海進行演練；[13] 我國海軍與海巡署也歷經了多次聯合演習，在2020年海巡署亦多次參與漢光演習。美國所提出的「三軍海上戰略」可以說是一種新海上戰略思維，整合軍警體系海上部隊，以因應海上平戰時期各種威脅和維護海上秩序，將會是未來的重要趨勢。
二、整合性海軍部隊將有利國際海上執法合作
因為整合性海軍部隊擁有軍警的兩大角色與功能，所以在海洋安全合作與海上共同執法目標下，不僅可以降低跨國軍事合作的敏感性，而且可以提升國際海上安全互信，使海上聯合行動任務可以更廣泛。例如：日本海上保安廳和印度海警隊舉行一年一度的聯合演習，這項例行演習的目的，主要是訓練兩國海警對抗非傳統安全的能力。[14] 日本海上保安廳和菲律賓海岸警衛隊也有聯合海上執法演習。[15] 此外，美國海岸防衛隊行動範圍更廣也與多國簽署海上執法協議，美國海軍也與多國簽署海事安全倡議，讓美國海岸防衛隊與海軍船艦可以強化區域海洋監視能力，並協助各國海上執法與海域管理等。目前美國所提出的「三軍海上戰略」思維，是為求有效因應來自中國的海上威脅，一旦這思維被採納成為趨勢，以美國為中心的志同道合國家間在平戰時的安全合作範圍將會更廣。
[1]這份在2020年12月17日公布的《海上優勢》聯合報告由美國三軍種指揮官簽署，分別是海軍作戰部長吉爾迪將軍（Mike Gilday）、陸戰隊司令伯格將軍（David Berger）和海岸警衛隊司令舒爾茨將軍（Karl Schultz）。該報告是繼2015年3月18日的《前進、介入與準備：二十一世紀海權合作戰略》（Forward, Engaged and Ready: A Cooperative Strategy for 21st Century Seapower）報告提出之後，為應對地緣政治、安全和財政環境以及科技形勢中最新變化所提出的最新海上戰略思維。
[2]“Advantage at Sea: Prevailing with Integrated All-Domain Naval Power,” US Marine Corps-US Navy-US Coast Guard, December 17, 2020, https://www.hqmc.marines.mil/Portals/134/Docs/TriServiceStrategy.pdf?ver=aCvncEhhajXlkti8Ws5x8A%3D%3D&utm_source=mm&utm_medium=web&utm_campaign=force_design.
[3]Ibid., p. 19.
[4]Ibid., pp. 6, 9, 12, 23.
[5]Ibid., p. 2.
[6]曹德勝，〈加快建設海洋強國的戰略舉措〉，《人民網》，2017年11月29日，http://theory.people.com.cn/BIG5/n1/2017/1129/c40531-29674382.html。
[7]宋磊，〈中國海上民兵的威脅〉，《上報》，2020年03月28日，https://www.upmedia.mg/news_info.php?SerialNo=84088。
[8]“U.S. Maritime Strategy: Advantage at Sea,” USNI News, December 17, 2020, https://news.usni.org/2020/12/17/u-s-maritime-strategy-advantage-at-sea.
[9]Advantage at Sea, p. 3.
[10]Megan Eckstein, “New U.S. Maritime Strategy Sets Sights on China,” USNI News, December 17, 2020, https://news.usni.org/2020/12/17/new-u-s-maritime-strategy-sets-sights-on-china.
[11]霍文琦、潘玥斐，〈突破重陸輕海思維 提升海洋強國「硬能力」〉，《中國社會科學網》，2015年6月5日，http://cssn.cn/zx/bwyc/201506/t20150605_2023312.shtml。
[12]小山，〈中美海上較量，中國戰艦多超美國戰艦37艘〉，《法國國際廣播電台》，2020年12月21日，https://www.rfi.fr/tw/中國/20201221-中美海上較量-中國戰艦多超美國戰艦37艘。
[13]黃菁菁，〈日本海自與海保 首次在南海舉行聯合演習〉，《中時新聞網》，2019年6月27日，https://www.chinatimes.com/realtimenews/20190627001434-260408?chdtv。
[14]王皓，〈日印16日聯合演習加強打擊海盜能力〉，《華視新聞網》，2020年1月14日，https://news.cts.com.tw/cts/international/202001/202001141987619.html。
[15]〈菲律賓日本舉行聯合海上執法演習〉，《美國之音》，2015年5月6日，https://www.voacantonese.com/a/philippines-japan-coast-guards-join-forces-in-naval-exercise/2752272.html。