美國終結阿富汗戰爭與美中關係
2021.09.03
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壹、新聞重點
2021年8月14日，美國總統拜登（Joseph Biden）發表聲明指出，儘管塔利班（Taliban）快速在阿富汗取得優勢，使得阿富汗情勢快速惡化，他仍決心要終結美國對阿富汗長達20年的戰爭。為此，美國將加派近五千名部隊前往阿富汗，確保順利完成撤軍任務。同時，他也下令美軍及情報部門密切關注未來可能來自阿富汗的恐怖威脅。8月15日，塔利班攻入阿富汗首都喀布爾，正式取得政權。8月16日，面對外界的質疑，拜登捍衛其終結阿富汗戰爭的決定，並指出中國將樂見美國無止盡地投入金錢、資源及注意力在維持阿富汗的穩定上。 8月30日，華府正式完成撤軍任務。拜登終結阿富汗戰爭的決定，不僅牽涉整個國際局勢的變化，亦影響美中關係的發展，值得關注。
貳、安全意涵
一、塔利班取得阿富汗政權使拜登撤軍決定遭到嚴厲質疑
自拜登在2021年4月宣布自阿富汗撤軍後，華府就不斷表態支持時任阿富汗總統甘尼（Ashraf Ghani）政權。7月23日，拜登與甘尼通電話，重申美國支持阿富汗，並認為塔利班的攻擊作為，違反透過談判解決衝突的承諾。拜登再次表示將會持續支持阿富汗軍隊及人民，提供安全、發展與人道援助。7月30日，首批在阿富汗戰爭中幫助美國及盟邦的阿富汗人民順利抵達美國。拜登指出，這是美國落實對阿富汗承諾的表現，並宣示會繼續提供阿富汗安全、發展及人道等援助，亦會透過外交方式支持阿富汗的和平進程，呼籲停止阿富汗內部的暴力行為。[1]
然而，隨著塔利班快速奪取阿富汗政權，甘尼逃往國外，整體局勢顯然超出華府的預期。此外，儘管塔利班宣稱將會尊重人權與女性，保證不讓阿富汗成為恐怖分子的庇護地，並會確保阿富汗人民的安全。但是，由於塔利班過去不良的紀錄，使得塔利班的說法備受國內及國際的質疑。正如前述，拜登已下令美軍及情報部門要密切關注未來恐怖主義的威脅。當阿富汗情勢急轉直下，美國國內已經開始擔心，諸如蓋達（Al-Qaeda）等恐怖團體會再度興起，也使得美國國內與國際社會質疑拜登撤軍決定的聲音逐漸升高。[2]
二、中國批評拜登撤軍的決定
8月16日，美國國務卿布林肯（Antony Blinken）與中國國務委員兼外長王毅通電話，針對阿富汗議題進行討論。美國國務院的公開資料僅簡略說明，雙方討論阿富汗的安全情勢及美中兩國人民如何安全的撤離。相較之下，中國外交部提供更多內容。中國外交部指出，雙方討論阿富汗和美中關係，顯然比美國國務院的說法更為明確。中國外交部稱布林肯的談話重點包括：（1）感謝中國參與在杜哈（Doha）舉行的阿富汗會談；（2）塔利班應和極端主義徹底斷絕關係，進行有秩序的權力轉移及成立包容性的政府；（3）期盼中國發揮影響力；（4）阿富汗未來由阿富汗人民決定；（5）呼籲塔利班保障所有想要離開阿富汗的人員安全。王毅也說明中國的立場：（1）外來政治模式難以成功，使用強權與軍事手段無法解決問題；（2）願意和美國溝通對話，協助解決阿富汗問題，避免阿富汗發生內戰、人道主義災難或成為恐怖主義避難所，及建立適合阿富汗且具包容性的政治架構。王毅更批評「美前一段倉促撤軍已對阿（富汗）局勢造成嚴重負面影響，下步如再製造出新的問題，更不是一種負責任的態度。」8月29日，布林肯與王毅再度通電話，王毅又一次批評華府撤軍的決定。[3] 王毅的言論顯示，中國不僅批評當初美國軍事介入阿富汗的政策，亦質疑拜登的撤軍決定使得阿富汗局勢陷入困境。
參、趨勢研判
一、阿富汗與反恐議題或將影響美國對中國戰略的調整
拜登政府上台後，定位中國是戰略競爭者，強化對中國議題的關注，並積極推動反制中國的策略。拜登在8月16日的談話更明白指出，他堅持終結阿富汗戰爭的原因之一就是，避免美國過度關注阿富汗情勢而忽略了中國所帶來的威脅。然而，由於阿富汗局勢急遽惡化，布林肯和王毅近期已經兩度通電話討論阿富汗情勢與美中關係，連帶使得恐怖主義及反恐議題再度獲得美中與國際社會的重視，可能讓拜登對中國政策的調整受到限制。
二、「東伊運」成為美中反恐互動上的觀察指標
根據中國外交部的說法，布林肯與王毅在16日的談話裡，王毅批評川普（Donald Trump）政府不再認定「東伊運」（Eastern Turkistan Islamic Movement, ETIM；「東土耳其斯坦伊斯蘭運動」的簡稱）為恐怖組織是錯誤的決定，呼籲華府做出改變，「為中美涉阿（富汗）合作以及國際反恐合作掃除障礙」，並稱雙方都是安理會常任理事國，面對全球與區域問題，兩國應該進行協調與合作，尋求和平共處的方式。王毅亦呼籲華府要尊重中國的核心利益及重大關切，強化對話和管控分歧。對此，布林肯回應的重點包括：（1）兩國和平共處是共同目標，希望雙方進行合作；（2）針對區域安全問題進行溝通與合作十分重要，包括阿富汗問題；（3）美國重申反對恐怖主義，「不尋求在中國西部邊界地區出現動盪」。[4] 這顯示出，阿富汗與反恐議題已經重新浮上兩國優先的對話及談判議程。而且，中國已經為美中在阿富汗議題上的合作開出條件，其中之一即是美國應該重新認定「東伊運」為恐怖組織，這將是兩國能否在阿富汗與反恐議題上密切合作的重要觀察點。
肆、政策建議
隨著911恐怖攻擊事件即將屆滿20週年，政府有關單位可持續關注阿富汗、國際恐怖主義情勢與反恐議題對美中關係的影響，並適時召開國安高層會議，擬定相關對策。
[1]Joseph Biden, “Readout of President Joseph R. Biden, Jr. Call with President Ashraf Ghani of Afghanistan,” White House, July 23, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/07/23/readout-of-president-joseph-r-biden-jr-call-with-president-ashraf-ghani-of-afghanistan-2/; Joseph Biden, “Statement of President Joe Biden on the Arrival of the First Flight of Operation Allies Refuge,” White House, July 30, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/07/30/statement-of-president-joe-biden-on-the-arrival-of-the-first-flight-of-operation-allies-refuge/.
[2]Zeke Miller, Jonathan Lemire and Josh Boak, “Biden team surprised by rapid Taliban gains in Afghanistan,” AP News, August 16, 2021, https://apnews.com/article/joe-biden-afghanistan-taliban-5934ef05b0094d0189b5d900d2380179; Ahmad Seir, Rahim Faiez, Kathy Gannon and Joseph Krauss, “Taliban vow to respect women, despite history of oppression,” AP News, August 17, 2021, https://apnews.com/article/afghanistan-taliban-kabul-1d4b052ccef113adc8dc94f965ff23c7.
[3]“Secretary Blinken’s Call with People’s Republic of China State Councilor and Foreign Minister Wang Yi,” U.S. Department of State, August 16, 2021, https://www.state.gov/secretary-blinkens-call-with-peoples-republic-of-china-state-councilor-and-foreign-minister-wang-yi/;〈王毅應約同美國國務卿布林肯通電話〉，中華人民共和國外交部，2021年8月17日，https://www.fmprc.gov.cn/web/wjbzhd/t1899876.shtml；〈王毅同美國國務卿布林肯通電話〉，中華人民共和國外交部，2021年8月29日，https://www.fmprc.gov.cn/web/wjbzhd/t1902886.shtml。
[4]〈王毅應約同美國國務卿布林肯通電話〉，中華人民共和國外交部，2021年8月17日，https://www.fmprc.gov.cn/web/wjbzhd/t1899876.shtml。