帛琉與密克羅尼西亞要求美軍進駐之評析
2021.09.03
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壹、新聞重點
密克羅尼西亞(Federated States of Micronesia)總統帕努埃洛(David Panuelo)於今(2021)年7月中旬,至夏威夷進行為期十天的訪問,並提出諸如軍事與安全、打擊跨境犯罪、應處氣候變遷等議題。在軍事與安全方面,帕努埃洛要求美軍增加在該國演訓的頻率、並建立永久軍事基地。相隔不久,帛琉(Palau)總統惠恕仁(Surangel S. Whipps Jr.)於8月5日訪問美國國防部,並就美國於帛琉永久駐軍一事與美國國防部長奧斯丁(Lloyd J. Austin III)交換意見。[1]
貳、安全意涵
密克羅尼西亞與帛琉兩國位於太平洋的密克羅尼西亞次區域(請見附圖),其中密克羅尼西亞並非我國之邦交國,帛琉則是。值得注意的是同屬自由加盟協約(Compact of Free Association)的兩國,分別在今年的7月與8月底要求美軍於兩國之領土建立永久軍事基地。以下就安全意涵進行分析。
一、對來自外部的威脅感到憂心
根據美國國防部發布的逐字稿,惠恕仁總統在五角大廈曾提出「存在即嚇阻」(presence is deterrence)的說法。[2] 欲嚇阻的對象雖未明說,但合理判斷為中國。因此,應該是帛琉感受到來自中國的安全威脅日益增加,使得帛琉必須積極尋求美軍進駐,以為嚇阻。注意到,這並非帛琉首次提出同樣要求。2020年8月下旬,時任帛琉總統的雷蒙傑索(Tommy Remengesau)在美國國防部長艾斯培(Mark Esper)造訪時,親自提出美國駐軍的要求。[3] 不過艾斯培當時並未明確回應。一方面應該是尚在評估,一方面則因任期即將屆滿,此項事務留給繼任者處理較為適當。同樣地,密克羅尼西亞總統帕努埃洛在夏威夷訪問時,曾於與美軍印太司令部(INDO-PACOM)的阿基里諾上將(Admiral John C. Aquilino)會晤時,提出對於密克羅尼西亞安全的疑慮,但會晤後對美國將防衛密克羅尼西亞視為防衛美國本土,感到欣慰。[4]
二、藉美國駐軍提振經濟景氣
由於新冠肺炎肆虐,使得太平洋島國如帛琉與密克羅尼西亞封閉國境,在國際觀光客無法造訪的情況下,極大程度打擊觀光產業。惠恕仁總統明確指出,目前美國在帛琉的駐軍,在新冠肺炎期間,對帛琉的經濟有很大的助益。[5] 因此,惠恕仁重提美軍進駐帛琉,提振帛琉的經濟,應該是考量之一。密克羅尼西亞的情況稍有不同。帛琉吸引到的觀光客較為國際化,如日本及台灣的觀光客,帛琉因而屢屢構思與各國建立旅遊泡泡;而至密克羅尼西亞的觀光客則較為單一化,以美國籍居多。因此,若美國能在密克羅尼西亞永久駐軍,則除了美軍駐軍的消費,尚可吸引美軍軍眷前來造訪,可為受創慘重的觀光業注入些許活水。
參、趨勢研判
一、美軍於兩國駐軍的可能性高
在中國導彈已有能力鎖定不僅第一島鏈,乃至第二島鏈時,美國必須分散佈署其軍事力量,以免在中國飽和攻擊下蒙受重大損失。目前位於第二島鏈關島的安德森空軍基地(Andersen Air Force Base)已然成為中國鎖定的重要軍事設施。此前,美國駐防該基地的B-52轟炸機群曾撤離關島,並隨後無預警進行長程奔襲,於該基地附近進行演習。[6] 其意義便在於警告中國,美軍隨時有能力重返第二島鏈的戰略要地。
由於第二島鏈的島嶼較之第一島鏈,數量上更為稀少,分布位置上更不緊密,面對中國的軍事威脅,美軍勢必要加強第二島鏈的防禦。帛琉與密克羅尼西亞相繼提出美軍進駐的要求,與美軍的防衛政策不謀而合,美軍的進駐可能性高。而美軍的進駐又以佈署多領域特遣隊的可能性大。該特遣隊在所需場地上較之於現有之軍事基地來得小,且在分散佈署的原則下,中國若要進行攻擊的話,勢必得增加飛彈的數量,還未必能完全摧毀之。因之,若美軍決定在帛琉與密克羅尼西亞駐防的話,在戰場存活率的考量下,合理判斷美軍將佈署多領域特遣隊。[7]
二、要求美國駐軍的呼聲短期內恐不會止息
如前所述,帛琉與密克羅尼西亞此次要求美軍駐防的因素有二,感受來自中國的軍事威脅,以及新冠肺炎造成觀光業的重大損失,美軍的駐防剛好可以應對這兩項因素。因此,中國的軍事威脅與新冠肺炎的肆虐若持續,且美軍遲未同意駐防,則帛琉與密克羅尼西亞要求美國駐軍的呼聲亦將持續。
就中國的軍事威脅而言,連距離中國較遠的澳洲都感受到威脅,而出現或恐須在台灣與中國一戰的聲音,[8]夾在中國與澳洲之間的帛琉與密克羅尼西亞兩國,感受到軍事威脅的程度自應不在話下。在兩國傳統武力略為薄弱的情況下,邀請美軍設立永久軍事基地,為保衛國土的選項之一。當然,由於中美在太平洋的競爭,邀請美軍駐防也等同於戰時吸引中國的攻擊。但若缺乏美國實質的安全承諾,如永久駐軍,則帛琉與密克羅尼西亞兩國可能無法抵擋中國的入侵。兩相權衡下,或許是要求美國於兩國領土永久駐軍的關鍵因素。
附圖:帛琉與密克羅尼西亞位置圖
資料來源:“Palau,” Britannica, https://www.britannica.com/place/Palau
[1]“President Panuelo Arrives in Hawaii, Meets with T.H. David Y. Ige Prior to FSM-US Defense Talks,” FSM Public Information, July 16, 2021, https://fsmembassy.fm/president-panuelo-arrives-in-hawaii-meets-with-t-h-david-y-ige-prior-to-fsm-us-defense-talks/; Kevin Knodell, “Micronesian President Discusses Military Issues During Hawaii Visit,” Honolulu Civil Beat, July 28, 2021, https://www.civilbeat.org/2021/07/micronesian-president-discusses-military-issues-during-hawaii-visit/; “Secretary of Defense Lloyd J. Austin III Welcomes President of the Republic of Palau, Surangel Whipps Jr. to the Pentagon,” U.S. Department of Defense, August 5, 2021, https://www.defense.gov/Newsroom/Transcripts/Transcript/Article/2721431/secretary-of-defense-lloyd-j-austin-iii-welcomes-president-of-the-republic-of-p/.
[2]同前註。
[3]〈美中西太平洋角力 帛琉邀美軍建基地〉,《中央社》,2020年9月4日,https://www.cna.com.tw/news/firstnews/202009040085.aspx。
[4]“FSM-U.S. High-Level Defense & Security Talks Conclude; Actions Taken, Commitments Made, Essential to FSM & Indo-Pacific Security,” FSM Public Information, July 27, 2021, https://fsmembassy.fm/fsm-u-s-high-level-defense-actions-taken-commitments-made-essential-to-fsm-indo-pacific-security/.
[5]同註1。
[6]Diana Stancy Correll, “The Air Force has stopped its Continuous Bomber Presence mission in Guam,” Air Force Times, April 22, 2020, https://www.airforcetimes.com/news/your-air-force/2020/04/21/the-air-force-has-stopped-its-continuous-bomber-presence-mission-in-guam/; Brian W. Everstine, “B-52s Return to Guam for Task Force Deployment,” Air Force Magazine, February 1, 2021, https://www.airforcemag.com/b-52s-return-to-guam-for-task-force-deployment/.
[7]楊安,〈鞏固第二島鏈 學者預期美軍進駐帛琉〉,《美國之音》,2021年8月14日,https://www.voachinese.com/a/US-may-team-up-with-Palau-to-beef-up-defense-along-the-second-island-chain-countering-China-increasing-aggression-20210814/6001360.html。
[8]Sarah Martin, “Australian defence minister says conflict over Taiwan involving China ‘should not be discounted’,” The Guardian, April 25, 2021, https://www.theguardian.com/world/2021/apr/25/australian-defence-minister-says-conflict-over-taiwan-involving-china-should-not-be-discounted.