明批暗指：日本「防衛三文書」專家諮詢會議之涉「中」內容
2022.09.23
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壹、新聞重點
日本政府刻正進行《國家安全保障戰略》（2013年）、《防衛計畫大綱》（2018年）和《中期防衛力整備計畫》（2018年）等三份核心防衛文書（以下簡稱「防衛三文書」）之修訂作業，並預定於今（2022）年公布新版內容。2022年9月1日，日本內閣官房發表「防衛三文書」修訂作業之專家諮詢會議內容要點（以下簡稱「要點」）。[1] 該會議自今年1月起開始召開，至7月已召開17次會議，此次公布之會議內容即17次會議之討論重點，主要內容如下：
一、 日本安全環境與國際情勢之挑戰：「灰色地帶事態」常態化；國際間戰略競爭升高；環境、資源、疫情等危機；中俄聯手之威脅；
二、 日本外交基本方針：重視日美同盟與「四方安全對話」（QUAD）、「美英澳三方安全夥伴」（AUKUS）等機制；與共享價值觀的國家合作；重視俄國周邊國家；加強日中兩國溝通；
三、 日本防衛基本方針：包含「專守防衛」原則；提高防衛費用；強化「嚇阻力」和「應處力」；
四、 其他議題：軍備管制與核武；經濟安全與科技發展；國防產業與裝備移轉；「灰色事態」的應處以及海上保安能力；情報能力；戰時的民眾避難；網路安全；太空；氣候變遷。
儘管以上內容僅是會議討論的重點，而且僅以條列而非以文章形式公布，故其目的應該只是告知外界有關議題的討論方向。惟其中有數處提到中國以及台灣，其他部分亦有暗指兩岸情勢之意涵，本文即聚焦此等要點進行研析。
貳、安全意涵
一、內容數處提及中國反映日本之威脅認知
首先，「要點」指出，「未來10年俄國將推進與中國合作，而對日威脅度恐因此升高」（頁4），「在俄國視美國為最大威脅、且對中國尚無警戒感的情況下，目前還未到將俄國作為抗中籌碼的時機」（頁5）。此觀點明白顯露，現階段日本政府對於「中俄聯手抗日」的憂慮，而吾人若從俄烏戰爭前後，中俄兩國機艦在日本周邊海空域持續活動的情況看來，即知此憂慮並非無的放矢。
再者，「要點」也關切中國強化核武力量，認為應敦促中國參與核武管理體制（頁13）。在這方面，俄烏戰爭爆發後不久，俄國即宣稱其核武部隊處於高度戒備狀態，[2] 令國際社會驚覺核武仍可能被用於當代戰爭中。對於全世界唯一曾遭受核武攻擊、且與擁核大國中國為鄰的日本，自是對中國核武的發展情況密切關注。
此外，「要點」在關於極區資源開發的議題上，警惕日本向中國採購破冰船和油輪等船舶之情況，並指該舉將有利中國發展造船科技（頁38）。「要點」也指出中國西部的沙塵災害，提醒吾人有關全球氣候激烈變遷的危機（頁39）。這些都顯示日本對於中國的防範，已涵蓋到非傳統安全以及科技競爭的領域。
二、未提中國內容部分亦含中國威脅之隱憂
「要點」亦有數處雖未明指中國，但卻仍具有針對中國或台灣之意涵。例如，「要點」強調日美兩國應共同應處「來自南方海空域的威脅」，並「擴大兩國在危機存立事態下的合作範圍」（頁6）。在日本關切「台灣有事」，以及近來中國機艦在我東部海空域活動的背景之下，此處所指之「南方海空域威脅」，明顯是指向中國。
此外，「要點」強調為實現「自由與開放的印太」構想，應重視日美同盟以及與共享價值觀的其他國家合作（頁6）。在這方面，台灣自是屬於日本合作的對象國家。
另外，「要點」亦提及應加強無人機的運用（頁17），以及警惕「灰色地帶威脅」（頁23）。在這方面，無人機在俄烏戰場上的作戰表現，固然是重要背景，然若從近來連續發生多起中國無人機侵擾我國外離島事件，日本媒體也對此多所報導的情況看來，「要點」也是指向來自中國的威脅。
事實上，約自2012年起，中國軍用無人機即不定期地出現在釣魚台周邊海域上空，雖未侵入日本主張的領海，但已進入日本的防空識別區，甚至曾導致日中兩國氣氛劍拔弩張。例如2013年9月9日，中國軍用無人機進入釣魚台周邊海域上空，時任防衛大臣的小野寺五典遂向首相安倍晉三報告，並提出「若侵犯日本領空之無人機不聽從退出等警告，即比照因應載人飛機，採取擊落等強硬措施」之方針，安倍隨後批准該方針。中國國防部則強硬回稱，「若日本擊落中國無人機，就是戰爭行為」。[3] 日本基於此種經驗，想必對中國無人機擾台感同身受。
參、趨勢研判
一、日本益趨警惕中俄聯手對付日本
隨著俄國在烏克蘭戰場上失利不斷、國力日漸式微的同時，俄國政府在國際外交場合上，益趨呈現「重視中國」的傾向，中國的態度也越來越像「老大哥」。中國全國「人大」常委會委員長栗戰書在2022年9月7日至10日訪俄出席第七屆「東方經濟論壇」，首日即得與俄國總統普欽（Vladimir Putin）會面。[4] 俄國對「老大哥」指派的來訪代表熱情歡迎，對來自中國的支持需求若渴，已經溢於言表。
日本更擔心的是，未來俄國可能在日中武裝衝突或軍事對峙之際，利用其地緣條件對日施壓，亦即藉由軍事活動，自日本北方牽制日本。這將會衝擊日本目前以中國為主要對象的西南防衛部署。日本新（2022年）版的《防衛白皮書》內容，已表達對於「中俄聯手」的憂慮，未來日本政府勢必將更密切注意中俄兩國合作的動態。
二、持續強化日美同盟並討論「源頭打擊」能力
依循往例，「三文書」公布之後，隔年即會發表規範日美同盟運作的《日美防衛合作指針》（Guidelines for Japan-U.S. Defense Cooperation）新版內容。[5] 雖然目前「三文書」內容尚未敲定，但專家諮詢會議顯然已經確立新版「三文書」的主要項目與基本方向。2022年9月15日，日本防衛大臣濱田靖一訪問美國，並與美國國防部長奧斯汀（Lloyd Austin）舉行會談。根據日本防衛省公布會談資料顯示，兩國已確認彼此在「戰略方向性」的一致；[6] 另據媒體報導，日方已經藉由日美防長會談的機會，告知美國政府有關專家諮詢會議的討論情況。因此，諮詢會議的立場與「要點」的精神，未來應也會反映在新版的《日美防衛合作指針》上。 [7]
另外，專家諮詢會議在有關建構嚇阻力的討論上，與會者均肯定嚇阻力的重要，並強調應同時具備「拒止性嚇阻」和「懲罰性嚇阻」，並加以融合運用（頁8-9）。不過，對於日本是否應為此而擁有「反擊力」（按：即近年廣受各界討論的「對敵基地攻擊能力」），會議上出現支持與反對兩種意見，此議題未來仍會持續討論。
值得關注的是，「要點」指新版的《國家安全保障戰略》應該對俄國和台灣予以正確記載。在這方面，吾人若檢視現行日本《國家安全保障戰略》，可發現其內容僅一處出現「台灣」：「夾著台灣海峽的兩岸關係，近年正以經濟領域為中心深化連結，但另一方面，兩岸軍事平衡正出現變化。兩岸關係當中，同時存在著安定化的動向，以及潛在的不安定性」。目前不清楚所謂「正確記載台灣」究為何意，或許是要求增加有關台灣之內容，乃至於希望內容更貼近近期台海緊張之現狀。吾人應對日本官民對「防衛三文書」的相關討論持續密注蒐研，以及視需要主動說明我國立場。
[1]〈新たな国家安全保障戦略等の策定に関する有識者との意見交換（議論の要旨）〉，《日本內閣官房》，2022年9月1日，https://www.cas.go.jp/jp/siryou/pdf/yousi.pdf。
[2] “Ukraine Invasion: Putin Puts Russia’s Nuclear Forces on ‘Special Alert’,” BBC, February 28, 2022, https://www.bbc.com/news/world-europe-60547473.
[3] Daniel Schearf, “Japan, China Territorial Tensions Rising Over Unmanned Drones,” VOA, October 31, 2013, https://tinyurl.com/2p8hnuhu.
[4]邱國強，〈北京指派栗戰書出席俄國論壇 層級提高顯示合作加強〉，《中央社》，2022年9月10日，https://www.cna.com.tw/news/aopl/202209100028.aspx；陳冠宇，〈會見普丁 栗戰書：對彼此核心利益和重大關切問題相互支持〉，《旺報》，2022年9月11日，https://www.chinatimes.com/realtimenews/20220911001307-260409?chdtv。
[5]“The Guidelines for Japan-U.S. Defense Cooperation,” Japanese Ministry of Defense, April 27, 2015, https://tinyurl.com/h9zny6p8.
[6] “Japan-U.S. Defense Ministerial Meeting (Summary),” Japanese Ministry of Defense, September 15, 2022, https://tinyurl.com/44ss4pm5.
[7]〈日本防長啟程訪美與奧斯汀討論強化日美同盟關係〉，《美國之音中文網》，2022年14日，https://tinyurl.com/2xdw2e7z。